人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)檢察改革的一項(xiàng)新舉措，自這一制度試點(diǎn)以來(lái)，有力地促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪過程中的執(zhí)法行為規(guī)范化。

檢察機(jī)關(guān)自偵案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容和程序的設(shè)定，實(shí)際上是介入偵查終結(jié)、撤案或移送起訴、不訴等環(huán)節(jié)對(duì)訴訟程序的處分程序。檢察機(jī)關(guān)的擬撤銷案件實(shí)際上就是對(duì)訴訟程序的終結(jié)，也是刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的實(shí)體處分權(quán)，撤銷案件就意味著犯罪嫌疑人不被判刑。在擬撤銷案件中，人民監(jiān)督員介入案件其結(jié)果有兩個(gè)：一個(gè)是移送起訴，一個(gè)是撤銷案件。就其效果如何，能不能體現(xiàn)其公正、客觀、統(tǒng)一的本質(zhì)，關(guān)鍵要看人民監(jiān)督員制度規(guī)定的程序和內(nèi)容是否存在實(shí)質(zhì)性和剛性，看能不能真正體現(xiàn)形式與內(nèi)容的辨證統(tǒng)一。本文著重從《規(guī)定》程序和內(nèi)容的設(shè)定中存在的不足，就程序和內(nèi)容如何完善談?wù)勛约旱目捶ā?

一、監(jiān)督案件中設(shè)定的主體與客體之間形式與內(nèi)容的不和諧統(tǒng)一，影響了制度的應(yīng)有功能，在擬撤銷案件程序中有必要賦予人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督案件的審查權(quán)和調(diào)查權(quán) 。

在最高檢關(guān)于檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的《規(guī)定》中(以下簡(jiǎn)稱規(guī)定)，規(guī)定了人民監(jiān)督員的職責(zé)權(quán)力，其權(quán)力準(zhǔn)確地講就是對(duì)自偵案件的部分實(shí)體處分的參與權(quán)。在擬撤銷案件中，對(duì)訴訟程序的完結(jié)就是對(duì)實(shí)體的處分。人民監(jiān)督員的參與權(quán)是靠一定的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，《規(guī)定》應(yīng)該體現(xiàn)形式與內(nèi)容的辨證統(tǒng)一，這是法哲學(xué)的基本要求。在對(duì)擬撤銷案件的監(jiān)督中，作為人民監(jiān)督員這個(gè)監(jiān)督主體，其監(jiān)督權(quán)所指的客體——自偵部門提出撤案是否公正合法，不是人為的斟酌和想象就可定論，必須經(jīng)過對(duì)案件的審查調(diào)查認(rèn)定后形成自己的意見。解決這一問題靠的是制度規(guī)范的合理尺度，制度規(guī)范的尺度是否具備實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的能力，這是監(jiān)督案件的關(guān)鍵要素。對(duì)于如何看待形式與內(nèi)容的辨證統(tǒng)一，不妨結(jié)合現(xiàn)行《規(guī)定》做個(gè)分析：

從現(xiàn)行《規(guī)定》的試點(diǎn)情況看，形式和內(nèi)容明顯不和諧統(tǒng)一，這對(duì)監(jiān)督效果是一個(gè)極大的限制。人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件時(shí)僅對(duì)案件表層做大致的了解，很難在監(jiān)督員的思維-中對(duì)所監(jiān)督的案件形成一個(gè)完整準(zhǔn)確的概念。當(dāng)前，大部分監(jiān)督案件都采取的是“知曉”案件和案件表決“一會(huì)通”，最多是中間開個(gè)聯(lián)系會(huì)。可以說監(jiān)督員不可能在大腦中形成一個(gè)對(duì)所監(jiān)督案件的實(shí)際的處分原則，大部分是表面的、無(wú)依據(jù)的或者是帶著疑問表決。造成這一現(xiàn)狀的原因就是內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)化、剛性化，《規(guī)定》缺乏哲學(xué)上的辨證統(tǒng)一，所規(guī)定的范圍、方法、手段、程序都是“軟監(jiān)督”的格調(diào)。

如果從立法的角度看，更不具備法的要素，嚴(yán)格地說《規(guī)定》有范圍、程序，沒有方法和手段。再用系統(tǒng)論的分析方法就不難看出《規(guī)定》的殘缺。如果把《規(guī)定》比作一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)的整體與部分之間，部分與部分之間，整體與外部環(huán)境之間是否存在著相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的關(guān)系。在《規(guī)定》這個(gè)整體下，作為范圍、程序、方法、手段這些“部分”之間，存不存在依賴關(guān)系，《規(guī)定》能不能體現(xiàn)制約，制約的程度如何，用什么的尺度去考查衡量，這就是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和“部分”的質(zhì)量問題，結(jié)構(gòu)決定階層和流程，流程反映系統(tǒng)互動(dòng)的本質(zhì)。那么，《規(guī)定》只強(qiáng)調(diào)范圍和程序，不講究方法和手段，那么這個(gè)系統(tǒng)是一個(gè)沒有功能的系統(tǒng)。

就《規(guī)定》而言，缺乏對(duì)監(jiān)督案件的審查程序和調(diào)查程序這一“部分”要素，也就是說缺少方法和手段。高檢院修改后的《規(guī)定》在第四章第二十四條中規(guī)定了四個(gè)步驟，即：一是辦案人員介紹案情出示證據(jù);二是說明法律適用情況;三是人民監(jiān)督員向案件承辦人提出問題，必要時(shí)，可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述或者聽取本案律師的意見;四是獨(dú)立評(píng)議和表決。就這四個(gè)步驟而言，人民監(jiān)督員很難做到對(duì)所監(jiān)督的案件有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)、了解，而且四個(gè)步驟所提供的材料仍處于監(jiān)督員對(duì)案件的感性認(rèn)識(shí)階段，這四個(gè)步驟意味著第一監(jiān)督程序的完結(jié)。之所以是感性階段，因?yàn)楸O(jiān)督過程僅為一個(gè)“聽”的過程，聽辦案人的、聽律師的、聽檢察官詢問證人、犯罪嫌疑人，缺少一個(gè)問的環(huán)節(jié)。《規(guī)定》沒有設(shè)置人民監(jiān)督員的調(diào)查程序，那么，人民監(jiān)督員所得出的結(jié)論無(wú)法真實(shí)的反映案件的全貌，因?yàn)椋k案人既然提出撤銷案件的要求，其主張當(dāng)然是圍繞撤案的，在實(shí)施案件監(jiān)督的全過程中，一切的言辭都是為撤案而提出的;從律師的角度看，律師是誰(shuí)花錢為誰(shuí)主張，在擬撤銷案件中律師不可避免地或者是自然地要贊同撤案這一看法，對(duì)案件的情況很難真正地去把握。再說，《規(guī)定》還有條件地限制了人民監(jiān)督員的知情權(quán)，“必要時(shí)”充分說明了這一點(diǎn)，對(duì)于案件是否被“操作”人民監(jiān)督員無(wú)法知曉。至于擬撤銷案件到底符不符合刑訴法第十五條規(guī)定情形之一，是真符合還是案件承辦人“打埋伏”做了手腳，是不是沒有犯罪事實(shí)或者依照刑法不負(fù)刑事責(zé)任，更難以搞清。

我們知道，監(jiān)督是主體通過一定的方法、手段作用于客體的。如果把人民監(jiān)督員制度提到立法的角度去認(rèn)識(shí)，有立法就有司法，作為人民監(jiān)督員這一司法主體，如果沒有一定的方法、手段，那么最終所得結(jié)果就是自由裁量性，靠斟酌、選擇、摻雜自己意志因素決定的。如果是這樣，法律的客觀、公正、統(tǒng)一又該如何保障。如果在程序中規(guī)定人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督案件有審查權(quán)和調(diào)查權(quán)，并規(guī)定方法和條件，就可以消除對(duì)監(jiān)督案件的疑慮。我們查辦案件靠的是對(duì)證據(jù)的獲取，那么，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件同樣不能聽之任之，靠猜測(cè)，應(yīng)做到監(jiān)督有據(jù)。

當(dāng)前，從監(jiān)督的案件看，其中有些擬撤案件屬證據(jù)“斷頭”案件，有的犯罪事實(shí)存在證據(jù)難以獲取，主要證人死亡、失蹤，有的案值變小，如果賦予人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督案件的實(shí)際調(diào)查權(quán)，證據(jù)有可能發(fā)生變化，發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)線索有可能促成新的證據(jù)鎖鏈的形成，或許還會(huì)發(fā)現(xiàn)個(gè)別干警為警不廉對(duì)案件的“操作”。如果監(jiān)督員調(diào)查的結(jié)果同檢察官偵查一致，也就是說他們對(duì)案件有了底，能夠正確地行使對(duì)案件實(shí)體處分的參與權(quán)，做到依證據(jù)評(píng)議、依證據(jù)表決。

對(duì)此，筆者認(rèn)為：在程序中要規(guī)定人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督案件的審查權(quán)和調(diào)查權(quán)。審查程序應(yīng)該定位在人民監(jiān)督員辦公室受理案件之后，內(nèi)容包括閱卷、詢問案件承辦人、律師等;調(diào)查程序應(yīng)該定位在審查程序之后，評(píng)議案件之前，內(nèi)容應(yīng)包括詢問證人、在檢察官在場(chǎng)的情況下詢問犯罪嫌疑人(在犯罪嫌疑人被逮捕的情況下)，變“聽”為“問”，這樣才能使表面的監(jiān)督變?yōu)橛行У谋O(jiān)督。

二、監(jiān)督程序的“兩審終審制”及人民監(jiān)督員缺少對(duì)程序處分權(quán)的配置，限制了監(jiān)督主體參與程序的處分權(quán)，體現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)際意義必須在檢委會(huì)配置人民監(jiān)督員對(duì)程序處分的具體權(quán)力 。

檢察院作出的撤銷案件、不起訴的決定都是對(duì)實(shí)體的一個(gè)處分。那么，人民監(jiān)督員對(duì)擬撤銷案件的監(jiān)督就是對(duì)檢察院處分權(quán)的監(jiān)督，防止撤銷案件權(quán)的濫用。如果監(jiān)督只是表面的，沒有硬性規(guī)定，監(jiān)督也是毫無(wú)意義的，只能是從監(jiān)督到監(jiān)督，從形式到形式。要通過監(jiān)督程序體現(xiàn)效果，必須賦予監(jiān)督員對(duì)程序的實(shí)際處分權(quán)。現(xiàn)行制度的規(guī)定仍然是從監(jiān)督到監(jiān)督，從評(píng)議到評(píng)議，整個(gè)程序完結(jié)都沒有體現(xiàn)人民監(jiān)督員參與程序處分權(quán)的權(quán)力配置份額。高檢院在新《規(guī)定》第二十六條中表述為：“參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。… …上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)核并及時(shí)反饋結(jié)果。”這一規(guī)定表明了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的程序上采用的是審判理論的“二審終審”制原則，從程序上的層級(jí)設(shè)置來(lái)看是國(guó)際上的慣例,沒有什么不合適.就監(jiān)督的對(duì)象來(lái)說,是客體對(duì)主體的限制，因?yàn)闄z察院是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí),無(wú)論是怎樣都是被監(jiān)督的對(duì)象。

當(dāng)然，程序的設(shè)置不能是無(wú)限度的，憲法賦予的檢察權(quán)也不能被削弱。這一規(guī)定的根本問題在于：在對(duì)程序處分權(quán)的配置中仍沒有監(jiān)督主體的地位.實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵是看在程序中有沒有人民監(jiān)督員對(duì)訴訟程序?qū)嶋H處分權(quán)配置的份額。現(xiàn)行的制度中，案件撤與不撤、起與不起，仍然是檢察院一方說了算，原《規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“檢察長(zhǎng)審查后同意人民監(jiān)督員意見的，有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，不同意人民監(jiān)督員意見的應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。根據(jù)案件需要，人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會(huì)議。”但在修改后的規(guī)定中,人民監(jiān)督員列席檢委會(huì)的權(quán)力也被取消了。從這一規(guī)定看,對(duì)自偵案件實(shí)體或程序的處分權(quán)將人民監(jiān)督員排除在外,這同法院剛剛產(chǎn)生的人民陪審員制度有著實(shí)質(zhì)的不同.無(wú)論是人民監(jiān)督員制度還是人民陪審員制度，都應(yīng)該有對(duì)權(quán)力處分的實(shí)際份額。如果人民陪審員是對(duì)實(shí)體有處分權(quán)，那么人民監(jiān)督員對(duì)程序應(yīng)該有處分權(quán)。從兩制度比較的角度看，人民陪審員制度要優(yōu)于人民監(jiān)督員制度，人民陪審員在參與合議庭合議時(shí)享有與審判人員相同一票的權(quán)力，對(duì)實(shí)體的處分權(quán)賦予了實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容。而人民監(jiān)督員的評(píng)議和表決是獨(dú)立進(jìn)行的，對(duì)程序的處分權(quán)是屬于不確定狀態(tài)，檢察院采納了人民監(jiān)督員的意見即是有處分權(quán)，如果不采納即是沒有處分權(quán)，因?yàn)樗跈z察委員會(huì)里沒有實(shí)際的一票。而人民陪審員對(duì)被告如何判決都有其決定意義的一票。

對(duì)此，筆者認(rèn)為：體現(xiàn)監(jiān)督的有效性，發(fā)揮監(jiān)督主體參與程序處分的實(shí)際作用，必須在《規(guī)定》中賦予人民監(jiān)督員對(duì)程序處分的實(shí)際參與權(quán)，通過對(duì)《人民檢察院組織法》的修改，在檢察委員會(huì)討論案件中確定人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件的民主決策中的一票。對(duì)此，高檢院應(yīng)保留原《規(guī)定》第二十一條的最后一款,并修改為:“檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決案件的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)決定，監(jiān)督案件的人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)參加檢察委員會(huì)討論案件，并與參加討論的其他檢委會(huì)委員享有同等的權(quán)力。”在修改《人民檢察院組織法》的時(shí)候要增加這一內(nèi)容。這樣，人民監(jiān)督員對(duì)訴訟程序的處分權(quán)才得以保障。

總之，在對(duì)“三類案件”監(jiān)督中，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件要賦予對(duì)訴訟程序的實(shí)際處分權(quán)，在監(jiān)督程序中要規(guī)定對(duì)案件的審查程序、調(diào)查程序，在檢察委員會(huì)研究監(jiān)督案件中要規(guī)定同其他委員相同的權(quán)力。