近年來，某些地方政府為保GDP高速增長，大力支持房地產(chǎn)行業(yè)，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商相中某城市地段，地方政府往往會以社會公共利益為名，征收該地段的房屋等地上不動產(chǎn)，一則可改變城市面貌，改善居民生活環(huán)境，二則可收回土地使用權(quán)再高價出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，增加當?shù)刎斦杖搿５诉^程必將伴隨著諸多被征收戶對于補償?shù)牟粷M，勢必造成大量的訴訟或信訪等事件。因此如何認定征收過程中公共利益，進而平衡其與私權(quán)的關(guān)系是目前急需解決的重要問題。

“尊重和保障人權(quán)”、“保護公民合法私人財產(chǎn)”在2004年寫入憲法，從國家根本大法的高度強調(diào)了對作為私權(quán)的公民財產(chǎn)權(quán)、公民人身權(quán)的法律保護，隨后帶動了一系列以保護私權(quán)為目的法律、法規(guī)的通過。可以說，中國法治的發(fā)展已經(jīng)為個人私權(quán)的保護建立了一個比較嚴密的法律保障體系，與我們前述的各個歷史時期相比，極大的擴大了私權(quán)在法制體系上的空間。而公共利益掌握在公權(quán)力執(zhí)行者手中是對私權(quán)進行限制的一把利劍，正確界定公共利益是把握公權(quán)限制私權(quán)的關(guān)鍵。我國《憲法》第10條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第13條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。《民法通則》第7條規(guī)定“民事活動應(yīng)當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟”。《土地管理法》第2條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償”。我國的法律、法規(guī)很多都做出了上述這樣的規(guī)定，從法律規(guī)定的形式上來看，只有公共利益是限制公民個人權(quán)利、或者是讓公民將自己的權(quán)利予以讓渡的原因。

然而，在現(xiàn)實生活中私權(quán)的生存空間卻并不樂觀，因為無論民法中對私權(quán)的規(guī)定多么詳盡完備，當面臨公權(quán)力時，私權(quán)總是那么得脆弱。《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布前，房地產(chǎn)開發(fā)商在政府的授意或默許下野蠻拆遷，該條例頒布后，政府走向前臺，以公共利益為名大肆征收房地產(chǎn)開發(fā)商欲開發(fā)地段的的房屋，被征收戶的合法私人財產(chǎn)權(quán)利遭到不應(yīng)有的侵害，現(xiàn)階段如何切實保護公民合法的私人財產(chǎn)權(quán)利?公權(quán)力在何種情況和程序下，才有理由介入到私權(quán)當中?

《世界人權(quán)宣言》第29條第(2)款的規(guī)定描述了關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的普遍的一般性的關(guān)系：“每個人的權(quán)利和自由的行使，只受法律確定的限制，這種限制的目的只是為了保證對其他人的權(quán)利和自由應(yīng)有的承認和尊重，以及滿足在一個民主社會中對道德、公共秩序和一般福利的正當要求。”該條規(guī)定明確了私權(quán)受限制的范圍——公共利益。政府行使公權(quán)力進行公共管理其所追求的最終的價值是為了保護個人的權(quán)利。每個人對生命、安全、自由，財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等自然權(quán)利都享有充分的自主和被尊重的權(quán)利，政府公權(quán)力擔(dān)負著通過法律和制度保護這些權(quán)利的職責(zé)。這些私權(quán)享有不言自明的和假定的不可侵犯性，只有在特定的情況下，并通過有限的手段，才能使個人權(quán)利服從于重要的社會利益，即公共利益。可是，公共利益并不具備超越個人權(quán)利的絕對優(yōu)先性，公共利益雖然客觀存在，也是我們每個人所必需的，但是其在價值上并不天然的優(yōu)先于個人權(quán)利，不能以促進公共利益為目的而無限制的侵犯私權(quán)利。所以，政府在決定是否犧牲個人權(quán)利來保障公共利益的實現(xiàn)時，首先必須要衡量兩者的大小，然后才能做出選擇，而不應(yīng)該總是先入為主的認為公共利益一定高于個人權(quán)利且具有絕對的優(yōu)先性。在這樣的視角下，重新審視我們提到的房屋征收中被征收戶的財產(chǎn)權(quán)，也都應(yīng)是公共權(quán)力應(yīng)該保障的公共利益的終極目的，而不必然是侵害的對象!況且，我國現(xiàn)行的法律還沒有對何為公共利益做出明確的規(guī)定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然不能從法律層面上界定公共利益，但第八條通過列舉的方式指出“確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”的六個方面的公共利益，分別是(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。但是公共利益無論以何種形式表現(xiàn)，其最終的關(guān)懷也應(yīng)該是保障公民個人的自由和權(quán)利，為社會中每一個不特定的個人都能享有的利益。若政府征收一塊地是為了建設(shè)公園、地鐵等市政設(shè)施，每個人都有享有該市政設(shè)施帶來的利益的可能性，此即公共利益;但是如果政府將這塊地的土地使用權(quán)出讓給了房地產(chǎn)開發(fā)商，由開發(fā)商以盈利為目的開發(fā)寫字樓、商品房進行商業(yè)性的開發(fā)經(jīng)營，此即非公共利益。但如何處理這一問題，我們認為應(yīng)當從以下兩方面著手：

一要重視正當程序。為了防止公權(quán)力機構(gòu)借口“公共利益”肆意侵入到私權(quán)的領(lǐng)域，唯一的途徑就是通過制定相關(guān)法律界定什么是公共利益，使政府在實施相應(yīng)行政行為時，納入到程序化軌道上來衡量公共利益與個人權(quán)利的得失，這不僅符合法治的精神，也是確保個人權(quán)利生存空間不被破壞的最后一道防線。也只有經(jīng)過正當?shù)姆沙绦?如行政聽證制度)，才可以達到擴大公眾參與的范圍，使公共利益的判定過程公開透明，使行政相對人在知情權(quán)被充分保障的情況下，做出民主的決策，減少誤解。公共利益不是自由裁量，也只有通過法律程序，才可以論證清楚為什么個人的自由、財產(chǎn)為了公共利益被限制，且這種限制與公共利益之間形成的是合理關(guān)系。行政相對人通過參與程序，與政府決策者一同論證清楚這種限制是不是為了實現(xiàn)這一公共利益所必需且唯一的選擇。才能理解“政府公權(quán)力侵犯了公民個人的某種權(quán)利，是為了服務(wù)于一項令人信服的公共利益”

二要完善救濟制度。法律除應(yīng)當明確什么情況下公權(quán)力可以介入到私權(quán)領(lǐng)域，以及以何種理由介入到私權(quán)的領(lǐng)域外，還應(yīng)當建立完備的私權(quán)被侵犯的救濟制度。對于政府因公共利益的需要進行的征收、征用，法律應(yīng)該明確政府在征收、征用中應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任及個人權(quán)利被侵犯的救濟制度，只有對私權(quán)利的救濟手段做出了明確規(guī)定，才可避免私權(quán)受到侵犯的時候，法律規(guī)定不會變?yōu)橐患埧瘴模拍軌蚴沟盟綑?quán)利的保障落到實處。對于因商業(yè)利益的房地產(chǎn)開發(fā)，政府公權(quán)力應(yīng)當作為公正的中立者保護雙方的合法權(quán)益，特別是對房地產(chǎn)商的商品房開發(fā)行為進行監(jiān)督并給予有效規(guī)制，而不應(yīng)是使公權(quán)力站在開發(fā)商的一端，使開發(fā)商與個人利益的天平更加失衡。

綜上，一方面，應(yīng)依法界定“公共利益”并明確“公共利益”執(zhí)行的程序和機制，以法律和制度來規(guī)范公權(quán)力的行使，加強對公權(quán)力運作的監(jiān)督機制，完善對私權(quán)的救濟制度，防止公權(quán)力對私權(quán)的恣意侵犯;另一方面，法治的建設(shè)需要政府機關(guān)帶頭尊法守法，尊重和保護私權(quán)，才能實現(xiàn)社會公益與個人私權(quán)的相對平衡。

(作者單位：山東省菏澤市中級人民法院)