2007年10月，李某駕駛摩托車上班途中在小區(qū)與卡車發(fā)生交通事故，李某當(dāng)場死亡。事故發(fā)生后上海某區(qū)交警支隊出具事故責(zé)任認定書認定：李某無證駕駛未定期檢驗的車輛且未讓右方來車先行，違反《中華人民共和國道路交通安全法》，負事故主要責(zé)任;卡車司機車輛制動不符合標準且未注意安全駕駛義務(wù)承擔(dān)事故次要責(zé)任。李某近親屬向上海某區(qū)勞動保障局申請工傷認定，2008年3月某區(qū)勞動保障局根據(jù)國務(wù)院《工傷保險條例》第十六條第一款之規(guī)定不認定工傷。

本案的焦點問題是，無證駕駛是否應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險條例》第十六條第一款之規(guī)定不屬于工傷。筆者認為應(yīng)當(dāng)屬于工傷。

首先、2000年12月14日，勞動和社會保障部辦公廳《關(guān)于無證駕駛車輛發(fā)生交通事故是否認定工傷問題的復(fù)函》指出：無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關(guān)規(guī)定，是違法行為。依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》(勞部發(fā)〔1996〕266號)第九條關(guān)于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應(yīng)認定為工傷的規(guī)定，對于因無證駕駛車輛發(fā)生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應(yīng)認定為工傷。但是現(xiàn)該復(fù)函所依據(jù)的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》、《道路交通管理條例》、《治安管理處罰條例》均已失效，相繼被《工傷保險條例》、《中華人民共和國道路交通管理法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》替代。2004年1月1日施行的《工傷保險條例》，也將《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》不應(yīng)認定為工傷的“犯罪或違法”規(guī)定變更為“犯罪或者違反治安管理”。

其次、無證駕駛是否就屬于違反治安管理呢。2004年6月4日上海市高級人民法院《關(guān)于審理工傷認定行政案件有關(guān)問題的意見》(滬高法行[2004]6號)第三條：《條例》第十四條第(六)項規(guī)定"在上下班途中，受到機動車事故傷害的"，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。與以往國家及本市的相關(guān)規(guī)定相比，新頒布的《條例》中取消了過去規(guī)定中有關(guān)責(zé)任因素、上、下班路線等條件，其立法本意是為了保護職工合法權(quán)益，放寬認定工傷的條件。但《條例》第十六條為工傷認定的排除條款，該條第(一)項中規(guī)定"因犯罪或違反治安管理傷亡的"，不得認定為工傷或者視同工傷。我國《治安管理處罰條例》將違反交通管理行為列為其中之一。而交通事故中除無本人責(zé)任的情形，其余情況下無論本人負主責(zé)或次責(zé)，或多或少會有違反交通管理規(guī)定的行為性質(zhì)，若僅從《條例》第十六條第(一)項的文意理解，則上、下班途中只有無本人責(zé)任的機動車傷害事故方能構(gòu)成工傷。如果對法條作如此詮釋，勢必導(dǎo)致認定工傷標準較過去之規(guī)定更為苛刻，這顯然不符合《條例》之立法本意。因此，前述兩項規(guī)定未能從邏輯上前后銜接，系立法之疏漏。結(jié)合上述情況，從《條例》之立法本意出發(fā)，應(yīng)以第十四條作為一般條款，即原則上不考慮勞動者在機動車交通事故中的責(zé)任因素，只有在無證駕駛機動車，或者駕駛無證機動車，或者酒后駕駛機動車等嚴重違反交通管理規(guī)定的個別情形下，才可適用《條例》第十六條第(一)項中關(guān)于違反治安管理行為(含違反交通管理行為)不予認定為工傷的規(guī)定。

那么2006年3月1日《中華人民共和國治安管理處罰法》已經(jīng)取代《中華人民共和國治安管理處罰條例》，該意見是否仍然還能使用呢?《中華人民共和國治安管理處罰條例》第二十七條第二款：無駕駛證的人、醉酒的人駕駛機動車輛，或者把機動車輛交給無駕駛證的人駕駛的，屬于違反治安管理的行為。《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，但不構(gòu)成刑事處罰的的，適用治安處罰。該法第64條具體規(guī)定以下兩種情形給予治安處罰：偷開他人機動車的;未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的。該法并沒有規(guī)定無證駕駛車輛的行為違法治安管理，而在《道路交通安全法》中規(guī)定了無證駕駛屬違法應(yīng)處罰行為。《華人民共和國道路交通安全法》生效后，《治安管理處罰條例》關(guān)于交通管理的條文就就失去法律效力。法學(xué)理論的一個基本原則新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法。無證駕駛是否應(yīng)當(dāng)處罰，如何處罰應(yīng)當(dāng)適用《道路交通安全法》的規(guī)定。在本案中李某因為無證駕駛等已經(jīng)在事故責(zé)任認定中加重了責(zé)任，李某無證駕駛應(yīng)當(dāng)屬于違反《道路交通安全法》應(yīng)當(dāng)處罰的行為。

再次、本案中勞動保障部門認定李某違反治安管理沒有法律事實依據(jù)。李某雖無證駕駛摩托車，但是公安交警部門僅出具事故責(zé)任認定書認定李某無證駕駛違反了《道路交通安全法》的規(guī)定，而是否違反治安管理應(yīng)當(dāng)有公安機關(guān)治安管理部門進行認定，勞動保障部門在作出不屬于工傷認定結(jié)論時，并沒有公安機關(guān)關(guān)于李某違反治安管理的法律認定也沒有法院的判決文書。勞動保障部門超越了職權(quán)

范圍對李某無證駕駛的行為無權(quán)進行法律定性，更無權(quán)以此對李某作出不屬于工傷的認定。

附：相關(guān)規(guī)定

1、勞動和社會保障部辦公廳《關(guān)于無證駕駛車輛發(fā)生交通事故是否認定工傷問題的復(fù)函》(2000年)

無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關(guān)規(guī)定，是違法行為。依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》(勞部發(fā)〔1996〕266號)第九條關(guān)于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應(yīng)認定為工傷的規(guī)定，對于因無證駕駛車輛發(fā)生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應(yīng)認定為工傷。

2、工傷保險條例(2004)：

第十六條職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：

(一)因犯罪或者違反治安管理傷亡的;

3、中華人民共和國道路交通安全法(2004)：

第九十九條有下列行為之一的，由公安機關(guān)交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款：

(一)未取得機動車駕駛證、機動車駕駛證被吊銷或者機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機動車的;

4、關(guān)于審理工傷認定行政案件有關(guān)問題的意見(滬高法行[2004]6號)

對《工傷保險條例》第十四條第(六)項和第十六條第(一)項的理解問題。《條例》第十四條第(六)項規(guī)定"在上下班途中，受到機動車事故傷害的"，應(yīng)當(dāng)認定為工傷。與以往國家及本市的相關(guān)規(guī)定相比，新頒布的《條例》中取消了過去規(guī)定中有關(guān)責(zé)任因素、上、下班路線等條件，其立法本意是為了保護職工合法權(quán)益，放寬認定工傷的條件。但《條例》第十六條為工傷認定的排除條款，該條第(一)項中規(guī)定"因犯罪或違反治安管理傷亡的"，不得認定為工傷或者視同工傷。我國《治安管理處罰條例》將違反交通管理行為列為其中之一。而交通事故中除無本人責(zé)任的情形，其余情況下無論本人負主責(zé)或次責(zé)，或多或少會有違反交通管理規(guī)定的行為性質(zhì)，若僅從《條例》第十六條第(一)項的文意理解，則上、下班途中只有無本人責(zé)任的機動車傷害事故方能構(gòu)成工傷。如果對法條作如此詮釋，勢必導(dǎo)致認定工傷標準較過去之規(guī)定更為苛刻，這顯然不符合《條例》之立法本意。因此，前述兩項規(guī)定未能從邏輯上前后銜接，系立法之疏漏。

結(jié)合上述情況，從《條例》之立法本意出發(fā)，應(yīng)以第十四條作為一般條款，即原則上不考慮勞動者在機動車交通事故中的責(zé)任因素，只有在無證駕駛機動車，或者駕駛無證機動車，或者酒后駕駛機動車等嚴重違反交通管理規(guī)定的個別情形下，才可適用《條例》第十六條第(一)項中關(guān)于違反治安管理行為(含違反交通管理行為)不予認定為工傷的規(guī)定。由于工傷認定及相關(guān)保險待遇等方面都具有較強政策性，今后如國家或本市對上述問題作出明確規(guī)定的，可以作為工傷認定案件合法性審查的規(guī)范依據(jù)。

5、中華人民共和國治安管理處罰法(2006)：

第二條擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

第六十四條有下列行為之一的，處五百元以上一千元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款：

(一)偷開他人機動車的;

(二)未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的。