一、現行用地制度，好處都給誰了?

地方政府獨家征地、獨家賣地，獲得土地出讓收入這樣一種土地利用和土地收益分配模式，基本上是在20世紀90年代中期以后逐漸形成的。其背景，一是城市化的加快發展使建設用地的需求不斷增加，二是隨著1994年的分稅制改革，中央政府擴大了在國家財政收入中所占比重，地方政府收入份額減少，使之迫切需要開辟新的財源來支持其經常性和建設性支出。

這種模式從2003年開始，進入了快速擴展階段。2003年國務院和省級政府批準的建設用地合計42萬公頃，是2001年(16.7萬公頃)的2.5倍。當年出讓土地成交價5421億元，是2001年(1296億元)的4.2倍。隨后地方政府的土地出讓收入從數千億元規模一步步擴大到數萬億元規模。2014年，財政部統計的全國土地出讓收入4.29萬億元，相當于當年地方一般公共預算收入的57%，相當于當年全國GDP的6.8%。

二、從經濟和社會角度客觀評價，這種模式有利有弊。

利之一，是地方政府土地出讓收入的迅速增加，滿足了地方政府擴大投資支出的需求。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投資支出，擴大了投資規模，支持了地方基礎設施建設。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復討價還價，項目久拖不決的情況，加快了基礎設施建設的速度，對經濟發展發揮了有力的推動作用。中國基礎設施建設說干就干，投資快，見效快，令很多國家羨慕，在很大程度上來源于此。

弊大于利，為何不改?

但這種模式的弊端也很明顯，而且弊病越來越嚴重。

弊之一，是侵犯了農民的合法權益。中華人民共和國憲法規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但政府征用農村的土地，并不需要按土地的市場價格向農民付費，只需付征地補償款，通常遠低于土地市場價格，甚至強拆強遷的現象。失地農民在領取了征地補償款的同時，也失去了原來的生活基礎，如果找不到就業機會，就可能生活無著。

弊之二，是一些地方政府在土地利益和政績動機的推動下，過度鼓勵房地產開發，使許多城市出現房地產大量空置，不僅造成資源浪費，經濟效益下降，還占壓了大量銀行資金，推高了杠桿率。

弊之三，是地方政府獨家征地、獨家賣地，壟斷了地源，排除了土地資源配置中的市場競爭，必然抬高地價，進而抬高房價。這大大提高了中、低收入居民的生活成本，阻礙了中等收入群體的形成和擴大，嚴重影響收入分配。城市商業服務業的高房價和高房租，還抬高了商業服務業的成本和服務價格，從而將高地價、高房價的負擔轉嫁給廣大普通消費者。

弊之四，是土地資源由地方政府支配，失去了市場機制使資源配置優化的功能。地方政府除了高價拍賣住宅用地和商業用地，常常會為了刺激當地工業發展，在招商引資中低價或免費供地，也會浪費大量土地搞“形象工程”“政績工程”。土地價格的扭曲也鼓勵了過度投資，助長了產能過剩，同時造成企業間苦樂不均、不公平競爭。

弊之五，是靠權力配置土地資源，使一些政府官員能夠對有利益關聯的開發商優先、低價供地，少收土地出讓金，或以公益性用地名義變相搞房地產開發，獲取巨額回扣。近年來揭露的許多貪腐大案要案，相當大比例與土地或礦產資源的配置有關。

上述土地利用模式，已經成為近些年來經濟結構失衡的一個主要癥結，弊已遠遠大于利。我國經濟目前的結構失衡，主要表現為產能過剩、房地產庫存過大、杠桿率過高、效率下降嚴重、有效供給不足。而這些都與現行土地制度有關，迫切需要改革。

三、開放土地市場：回歸農民

如何改革現行建設用地制度，十八屆三中全會決議已經指出了一個總體方向，即建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。簡言之，即有規范地開放土地市場。這意味著各級政府不再壟斷地源，農村集體可以直接以所有者的身份，在市場上通過平等交易出讓土地。

首先，開放土地市場，對農村的“三塊地”應當有總體統一但有區別的政策。目前有一種傾向，是把集體經營性建設用地的定義嚴格限制在過去的鄉鎮企業用地上。這實際上就把開放土地市場的路堵死了。因為過去的鄉鎮企業用地分布非常不均，很難轉讓和有效利用。即便轉讓了，也會降低土地的使用效率，還會影響新農村建設整體布局的合理性。既然憲法規定農村土地是集體所有，農民就有權決定哪些建設用地用于經營，哪些用于非經營用途。

其次，農民的宅基地雖然按憲法規定，屬于農村集體所有，但它是農民祖祖輩輩安身立命之本，農民享有永久性的使用權是不容否認的事實。三中全會決議提出，要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。這為農民轉讓宅基地使用權和閑置房產產權提供了政策依據。但在實施中，仍有許多障礙。

隨著城市化的推進，迄今已有幾億農村人口轉變為城鎮常住人口。未來這一趨勢仍將持續，也有越來越多的農村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財富，但目前被浪費了。允許農民轉讓并獲益，就增加了他們的財產收入，支持了他們在城鎮安家立業，并盤活了一筆巨大的資產。對城鄉居民、對經濟發展、對整個社會，都是天大的好事。政策應該積極促進，而不應橫加阻攔。

第三，關于農民的農用承包地，也需要促進市場化流轉。大量農民進城，農用地大量閑置。只有通過土地流轉，才能做到土地有效利用，防止拋荒，并促進規模化經營，采用現代化耕作方式。這是實現農業現代化、提高農業效率的必要條件。這方面目前阻力較小，農村已有約1/3的土地發生了流轉，集中到農業大戶或公司經營。

四、試點為何越試越糟?

自十八屆三中全會以來，全國有少數縣級單位經過批準進行試點，對土地制度的市場化改革進行了探索。但這些試點單位規模偏小，代表性不足，而且試點內容有嚴格的限制，試點經驗也沒有及時總結和推廣。這使全國土地制度改革的進展十分緩慢甚至幾乎停滯。出現這種情況，原因在于相關部門對開放土地市場疑慮重重，不愿放手推進。其中一方面是有些人思想僵化不思變革;另一方面一些擔心和疑慮也有現實的原因。

五、以下可能的情況特別值得警惕：

第一，變相行政性征地拆遷。在各級政府政績觀和利益導向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場為名，以行政力量參與或與某些開發商聯手推動征地拆遷，低價格拿地，趕農民上樓。必須嚴格防止這種侵害農民利益的傾向出現。

第二，一哄而上，房地產再次過熱。由于多元供方進入市場，會使土地價格下降。這有可能刺激一些開發商再掀起一輪大規模購地開發的浪潮，導致新一輪房地產供過于求、存量擴張。大量購地也會短時間大量增加農村失地人口，導致就業困難，影響社會安全。這種情況在貨幣寬松的條件下尤其容易發生。

第三，集體所有權虛置，農民利益得不到保護。我國農業長期實行包產到戶，多數地方的農村集體已名存實亡。在村集體與開發商的土地談判交易中，村干部很容易被收買而倒向開發商一邊，拱手出讓農民利益，而農民一盤散沙，無人代言。在開放土地市場的情況下，更須防止開發商過于強勢、農民過于弱勢或者村干部侵害農民利益。為此，各地應當建立土地交易平臺，對土地交易進行嚴格監管。

第四，土地無序開發，破壞耕地保護和國土規劃。市場化會放開利益的誘導，土地的供需雙方都可能有動機繞開耕地用途管制和國土規劃，導致土地無序開發，使耕地保護和國土規劃失效。土地交易平臺也需要對此進行監管，發現問題，立即會同執法機關予以糾正。