一、有文件不執(zhí)行是否行政不作為?

有文件不執(zhí)行屬于行政不作為，所謂行政中的“不作為”行為，是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法 定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱(chēng)“不作為違法”或“消極違法”行為。

二、行政不作為是不履行法定職責(zé)嗎

行政不作為與行政不履行法定職責(zé)一直以來(lái)都被作為相同的行為對(duì)待，但是兩者在含義性質(zhì)構(gòu)成等方面均存在差異。只有準(zhǔn)確界定行政不作為與行政不履行法定職責(zé)，精確分析行政不作為與行政不履行法定職責(zé)的外延內(nèi)涵性質(zhì)以及它們的構(gòu)成并加以區(qū)別對(duì)待，才能切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

(一)、行政不作為的界定

從當(dāng)前的行政行為理論來(lái)看行政不作為是與行政行為相對(duì)應(yīng)而存在的一個(gè)學(xué)理概念，因此，對(duì)于“行政不作為”這一概念我們很難從現(xiàn)有的法律規(guī)范中找到權(quán)威的解釋?zhuān)以诶碚摻缫彩歉魇慵阂?jiàn)，沒(méi)有形成共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為行政不作為既包括形式不作為也包括內(nèi)容上的不作為。他們指出：“拒絕的言行是一種形式上有所為，但其反映的內(nèi)容則是‘不為’，實(shí)質(zhì)上仍是不作為”，意思是指、程序上的拒絕形式的“為”，實(shí)體上可能是不履行法定職責(zé)，是一種行政不作為。也有人持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“拒絕行為雖然在內(nèi)容上是‘不為’而且從實(shí)體上也有可能是不真正依法履行法定職責(zé)，但就行為的形式而言卻是一種積極的作為形式，應(yīng)該是一種行政作為，而不是行政不作為”，同時(shí)還指出，主要應(yīng)該從行為的外在表現(xiàn)形式和存在狀態(tài)來(lái)認(rèn)定行政作為與行政不作為。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

不作為是相對(duì)于作為而言的，而作為就是指行為主體積極地發(fā)生作用的方式那么不作為就是指消極的、維持原有狀態(tài)的行為方式。因此，所謂行政不作為,是指一種從形式上被人所感知的、“維持現(xiàn)有法律狀態(tài)不變”的一種行政行為。所謂從形式上感知就是指人們可以不通過(guò)了解內(nèi)容就能知道結(jié)果，從形式上感知就意味著行政主體已經(jīng)積極做出了或者完成了一系列動(dòng)作，這一系列動(dòng)作是可以由相對(duì)人從直觀上感知的。比如某公民向工商機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)的答復(fù)或不予答復(fù)，無(wú)論內(nèi)容是肯定或否定，都是從形式上可以感知的。維持現(xiàn)有法律狀態(tài)不變意指維持了原來(lái)的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的增減得失。

(二)行政不履行法定職責(zé)的界定

關(guān)于行政主體不履行法定職責(zé)《行政訴訟法》在受案范圍一章的第11條第四、五、六款對(duì)行政主體不履行法定職責(zé)的情形做出了列舉，但也沒(méi)有對(duì)其明確界定。在理論界有的學(xué)者將行政不履行法定職責(zé)等同于行政不作為有的學(xué)者雖然不贊同這種觀點(diǎn)但只是認(rèn)為將行政不作為等同于不履行法定職責(zé)的行為不全面存在缺陷也沒(méi)有明確界定行政不履行法定職責(zé)。那么究竟何為行政主體不履行法定職責(zé)呢?法定職責(zé)是指行政主體依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章的規(guī)定或授權(quán)進(jìn)行與其職權(quán)范圍一致的某些行政管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其具體行政管理職能所應(yīng)承擔(dān)的法定責(zé)任，規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件確定的行政主體的義務(wù)不屬于法定職責(zé)。由此可見(jiàn),行政主體不履行法定職責(zé)是指行政主體在履行其行政管理職能的活動(dòng)中，對(duì)于已經(jīng)接受對(duì)方申請(qǐng)，要求其履行職權(quán)范圍相一致的法定職責(zé)而明示拒絕履行或者拖延履行的行為，亦即通常所說(shuō)的程序上的“作為”，實(shí)體上的“不為”。因此，行政主體是否履行法定職責(zé)，直接關(guān)系到行政相對(duì)人實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)，決定了相對(duì)人是否被授予權(quán)利或被設(shè)定義務(wù)。

不管是有文件沒(méi)有履行，還是沒(méi)有按照規(guī)定履行自己的職責(zé)，都有可能會(huì)構(gòu)成行政不作為，而此種行為可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的社會(huì)癱瘓，或者是導(dǎo)致無(wú)辜民事主體的權(quán)益受到侵害，故而主要被認(rèn)定為是不作為，該行政職員是會(huì)受到諸如被開(kāi)除的處罰的。

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