一、濫用職權的涵義及其構成要件

濫用職權,是指行政機關行使職權實施具體行政行為的過程中,故意違背法定目的,背離基本法理,造成后果顯失公正,而應予以撤銷的違法行政行為。其構成要件有:

1、行政機關擁有該項職權。以此區別于行政機關越超職權的違法行為。

2、以故意為要件。《行政訴訟法》第54條所規定的適用法律法規錯誤、違反法定程序、主要證據不足、不履行或拖延履行法定職責,不以故意為要件。如果行政機關及其工作人員故意以這些方式作為手段以達到主觀上的違法目的,就是濫用職權。所以,是否有主觀上的故意是區別濫用職權與其他違法行為的一個重要參照物。

3、出于非法目的。非法目的是濫用職權的誘發原因,如果沒有非法目的存在,便不會有濫用職權發生。所謂“濫”,就是過度、無節制。職權,同時包含著權力和責任的雙重意義。濫用職權,就是過度地、無節制地使用權力,也伴隨著承擔更多的責任和義務,如果沒有非法目的的利誘,便不會有濫用職權現象。

4、后果顯失公正。濫用羈束裁量權是對法律規范明示的違反,后果顯失公正自不待言。濫用自由裁量權,如情節明顯輕微,后果非顯失公正,不應納入行政訴訟法所規定的“濫用職權”范圍,是所謂“不合理”與“不合法”區別在此方面的體現。

二、西方主要國家對行政濫用職權的定義

縱觀西方主要國家，也未對行政濫用職權以完全明確的定義。

(1)英美法系。主要國家之英國，濫用行政職權被認為是越權的一種表現形式，作為以判例法為主的國家，該國認為在審理行政濫用職權時，應當著重考慮到行政機關和其工作人員在履行職務時，是否存在不符合法律規定的目的、考慮不相關的因素、做出不合理的決定這三種情況。在美國，明確把濫用職權界定為濫用自由裁量權。在行使行政職權時存在以下形式即為濫用職權：不正當的目的、錯誤的和不相干的原因、錯誤的法律或事實根據、遺忘了其他有關事項、不作為或遲延履行、不遵循判例或習慣等。

(2)大陸法系。在法國，濫用職權主要包括三項內容:行政主體行使權力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所屬團體利益;行政主體的行為雖然符合公共利益但不符合法律授予這種權力的特別目的;不按法律要求適用程序，如用司法程序代替行政程序。在日本，濫用職權被稱為裁量濫用，它指違背授予裁量的法規目的的情況。包括事實的誤認，目的的違反和動機不當，違反比例原則和平等原則。

大陸法系和普通法系都存在濫用職權的違法形式，通常大陸法系在司法審查時注重比例原則的適用，即著重于考察行政自由裁量權行使時對公民權利的侵害程度。英美法系著重于審查合理性原則的適用，即側重于行政自由裁量權行使結果的收益程度的權衡。

三、行政濫用職權的主要表現形式

行政濫用職權的內涵和表現形式，我國立法未作明確界定，理論上的爭論也較大。筆者認為，行政濫用職權是指行政主體(行政機關及其工作人員)在其職權范圍之內做出的違反行政合理性原則而使之顯失公正的自由裁量行為。其主要有以下幾種表現形式：

(一)違背法定宗旨。違背法定宗旨是指行政主體因受不當動機和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它有兩個構成要件：主觀上，行政主體有不正當的動機和目的，或雖無惡意，但因疏忽、過于自信等導致行為目的與法定目的不一致;客觀上，造成了背離法定目的和利益的結果。具體包括：(1)行政主體出于私人利益或所屬小集團的利益而使行為目的與法定目的不一致。(2)行政主體考慮了不相關的因素或者沒有考慮相關的因素而導致了與法定目的不一致。(3)行政主體的目的雖是為了公共利益，但不符合法律授予這項權力的目的。如市政府為了改進街道和交通有權強制征購土地，但如利用強制征購土地的權力以達到取得土地增值的利益，則不符合法律授予該項職權的目的。

(二)不一致的解釋和反復無常。不一致的解釋是指行政主體對不確定法律概念的解釋不符合該項立法的精神和價值目的，不符合社會公認的基本準則。具體包括：(1)前后矛盾的解釋。(2)任意擴大或縮小的解釋。(3)與規范性文件對不確定法律概念所作的政策性解釋相違背。而反復無常則是指行政主體在事實和其他情況沒有變化時，因其他因素的影響，經常變換自己的主張和目的，以達到非法的目的。行政行為應具有公定力和拘束力，如為自己的目的而隨意變化，也構成權力的濫用。

(三)行政不作為。行政不作為是指行政主體不履行公共義務或拖延履行公共義務。依我國行政訴訟法第四條第三項的規定，如果法律沒有明文規定行政行為期限，或規定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權，而在這種自由裁量范圍內，行政主體有不正當的遲延或不作為，這便屬于行政濫用職權。具體情形包括：(1)行政主體對沒有法定期限的事項不明確表態、保持模棱兩可的態度、提出相對人不能接受的條件從而拖延辦理。(2)在法定期限內對于客觀上需要緊急處理的事項不及時辦理而導致相對人蒙受損失的，也視為拖延履行處理。由此可見，行政不作為和濫用職權有重合的部分，對該部分應納入到行政濫用職權而予以審查。

(四)不正當的程序。行政主體違反法定程序的行政行為屬違法行為，只有在程序領域享有自由裁量權的情況，才會發生不正當的程序。通常包括以下情形：(1)嚴重失當的步驟，包括必要步驟的省略，必要步驟的顛倒，恣意增加步驟等。(2)非常不得體的方式。(3)選擇一種司法程序代替行政程序。

(五)比例失衡。我國行政法上有個平衡原則，針對的是自由裁量過程中各種利益、價值的權量與平衡。比例失衡具體表現為行政行為顯失公正：(1)對被管理人的權利作限制性的決定時，必須考慮所限制的權利與所維護的利益之間的比例平衡。(2)在給予行政處罰時必須考慮所用措施與被管理人的違法行為的嚴重性之間的對應關系。這一點已在行政處罰法第四條法律化了。

對于行政濫用職權，不但要加強對其的立法和行政(程序)控制，更重要的是要對其進行司法審查，將其納入到司法救濟的范疇。

四、行政濫用職權的成因分析

行政機關在行使自由裁量權時濫用職權的現象較為突出，“官爭民利，官侵民利”時有發生，行政機關行使權利時沒有得到很好的控制。究其原因，筆者認為造成行政濫用職權的主要成因如下：

1、行政權力不斷膨脹與擴張

社會在發展進程中，面臨著繁雜的政治、經濟、社會問題，而且具有復雜多變性，發展創新性，使相對滯后的立法與司法無力應對日益復雜多變的社會問題，行政在主導社會發展方向上重任落肩，職權擴張也就順理成章。但是，“權力在社會關系中代表著能動而易變的原則，在它未受控制時，可將它比作自由流動、高漲的能量，其效果往往具有破壞性”。行政權力因其具有不斷膨脹和擴張的特征和趨勢，在未受控制時，極易異化，并不完全向著既定的目標前進，進而從保障公民權利極易演變為妨礙或侵害公民權利。

2、行政自由裁量權的濫用。美國行政法學家**德?施瓦茨所說：“自由裁量權是行政權的核心”。行政自由裁量權是法律、法規賦予行政執法機關在行政管理過程中依照立法目的和公正合理原則自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力。行政機關行使行政自由裁量權是行政管理過程中的必然要求所決定的，社會的創新發展、復雜多變與法律的相對穩定、立法的局限滯后以及法律條文表述的概括性決定了行政管理中自由裁量權存在的必然性。高效與公正是行政管理的要求，在面對紛雜的社會管理事務中，如果片面地追求公正，必然以犧牲效率為前提。因此，法律賦予行政機關基于掌握的實際情況，并在此基礎上合理判斷做出符合法律所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度的行政管理決策權力，以期希望能平衡行政管理中公正與效率。**斯鳩說過;“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”盡管行政自由裁量權是現代行政所必需的，但它存在著被濫用的危險，因此必須受到監督與控制，否則將導致行政專橫與恣意。如果偏離法律規定的目的、精神，在行政自由裁量權的外衣下，行政機關在行使行政管理權時，不可避免的濫用行政職權。

3、內部監督機制單一。行政機關缺乏內部監督以及制約制度，特別是實體性與程序性控制相結合的制度還不完善，以及系統內部的行政復議等因素，都給行政濫用職權提供了便利。

4、抽象行政行為。行政機關發布的“紅頭文件”已經成為與老百姓生活關聯最密切的行政行為，目前我國行政訴訟法僅對行政機關具體行政行為賦予司法審查權，而對公眾有著普遍約束力的抽象行政行為只在行政復議時可附帶申請審查，完全排除司法審查抽象行政行為。行政機關做出具體行政行為的依據是抽象行政行為，不對抽象行政行為的合法及合理性進行司法審查，就不能從本質上解決行政濫用職權的問題