行政協(xié)議相對(duì)人或其他利害關(guān)系人起訴要求變更協(xié)議部分內(nèi)容的行政協(xié)議爭(zhēng)議，屬于行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議確定的內(nèi)容明顯違反法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，又不符合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，且產(chǎn)生顯失公正后果，原告要求變更的，人民法院可以直接判決變更。

案情

浙江省人民政府批準(zhǔn)征地后，杭州市余杭區(qū)人民政府良渚街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱良渚街道)杜甫村王*明戶(乙方)與良渚街道(甲方)簽訂了《集體所有土地、房屋征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，協(xié)議第六條約定：經(jīng)初步審核乙方安置人口6人，該戶可享受安置建筑面積480平方米。協(xié)議簽訂后，王*明戶已領(lǐng)取補(bǔ)償款并騰房。陳*前系現(xiàn)役軍人，與王*明之女王*芳于2006年登記結(jié)婚，原戶籍在河南南陽(yáng)。涉案補(bǔ)償安置協(xié)商過程中，王*明戶多次要求將陳*前作為安置人口，均遭良渚街道拒絕。陳*前、王*明訴至法院，請(qǐng)求將協(xié)議中確定的安置人口6人變更為7人，同時(shí)增加安置面積80平方米。良渚街道辯稱，王*明戶內(nèi)在冊(cè)人員共6人，陳*前并不屬于被征遷安置人口，不符合安置條件。

裁判

浙江省杭州市余杭區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，良渚街道與王*明戶經(jīng)協(xié)商簽訂協(xié)議對(duì)安置事項(xiàng)作出約定，系雙方的真實(shí)意思表示，協(xié)議約定的內(nèi)容對(duì)雙方均具有約束力。陳*前非屬王*明戶內(nèi)人員，且其戶籍不在轄區(qū)范圍內(nèi)，不屬于該集體所有土地上房屋拆遷安置對(duì)象。遂判決駁回陳*前、王*明的訴訟請(qǐng)求。

宣判后，陳*前不服，提起上訴。杭州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，陳*前其在杭州市余杭區(qū)無(wú)常住戶口，但其屬于王*明戶內(nèi)王*芳結(jié)婚三年以上的配偶，依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《杭州征補(bǔ)條例》)第二十條第二款第(一)項(xiàng)規(guī)定可以計(jì)入安置人口。良渚街道拒絕將陳*前列入安置人口，不符合上述規(guī)定，也造成顯失公平的后果，依法應(yīng)予糾正。依照行政訴訟法第八十九條第一款第(二)項(xiàng)、第七十七條第一款，合同法第五十四條的規(guī)定，判決撤銷一審判決，將良渚街道與王*明戶簽訂協(xié)議第六條第1項(xiàng)中確定的安置人口6人變更為7人，安置面積480平方米相應(yīng)變更為560平方米。

評(píng)析

本案涉及的集體土地征遷協(xié)議，之前一直作為民事案件審理，轉(zhuǎn)為行政案件后，在審理思路及法律適用上亦存在很多困難。

1.利害關(guān)系人是否可以針對(duì)行政協(xié)議提出變更之訴

2014年修訂的行政訴訟法將行政協(xié)議爭(zhēng)議從民事訴訟調(diào)整到行政訴訟，是為了更有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，更有利保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，更實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。所以，對(duì)于利害關(guān)系人，行政訴訟的救濟(jì)功能不應(yīng)低于民事訴訟。若將行政協(xié)議受案范圍局限于行政訴訟法第十二條第一款第(十一)項(xiàng)的規(guī)定，利害關(guān)系人在很多情況下將無(wú)法尋求救濟(jì)，不符合新行政訴訟法的立法本意。行政訴訟法司法解釋第十五條第二款已經(jīng)規(guī)定“原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效”屬于行政協(xié)議案件受案范圍，這是完全符合立法本意的。既然解除、無(wú)效屬于行政協(xié)議案件受案范圍，那么變更、撤銷當(dāng)然亦屬于行政協(xié)議案件受案范圍，否則就無(wú)法構(gòu)建完整的行政協(xié)議救濟(jì)體系。

2.戶主簽訂協(xié)議的行為能否成為判決變更的障礙

該協(xié)議中絕大部分內(nèi)容是由法律法規(guī)和補(bǔ)償安置方案直接確定的，陳*前依法應(yīng)該被計(jì)入安置人口，但良渚街道對(duì)王*明戶提出的正當(dāng)要求一直予以拒絕。行政協(xié)議雙方當(dāng)事人并不是平等的民事主體，行政機(jī)關(guān)一方天然強(qiáng)勢(shì)，而行政相對(duì)人一方天然弱勢(shì)。王*明簽訂了協(xié)議，然后尋求司法救濟(jì)。在該訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)不能證明當(dāng)事人充分知曉《杭州征補(bǔ)條例》對(duì)其有利的安置人口規(guī)定，并自愿放棄該待遇，則法院可以認(rèn)定協(xié)議中未確定陳*前為安置人口并不是其真實(shí)意思表示，不能據(jù)此認(rèn)為其已選擇放棄了陳*前的補(bǔ)償安置權(quán)利，其在簽約后再要求變更協(xié)議違法部分的訴求具有正當(dāng)性，應(yīng)該得到法律的保護(hù)。

3.判決變更的法理基礎(chǔ)

行政訴訟法第七十七條第一款規(guī)定的變更判決主要是針對(duì)行政處罰、行政確認(rèn)等單方行為的，故其所規(guī)定的變更判決適用情形并不能與行政協(xié)議案件形成很好的呼應(yīng)。筆者認(rèn)為，行政協(xié)議變更判決的適用情形可以參照合同法第五十四條規(guī)定的立法精神。行政協(xié)議雖然是一種行政行為，但屬于雙方行政行為，與民事合同具有法理上的共通性。合同法上變更判決的適用情形對(duì)于行政協(xié)議的變更判決具有重要參考價(jià)值。但合同法第五十四條的規(guī)定是以平等主體之間的民事合同為對(duì)象的，其中的“重大誤解”“欺詐”“脅迫”“乘人之危”的等情形并不能簡(jiǎn)單套用到行政協(xié)議中，根據(jù)該立法可以抽象出直接變更合同的兩個(gè)法定考量因素，一個(gè)是意思表示的真實(shí)性，一個(gè)是訂立合同的公平性。此兩個(gè)因素再加上協(xié)議內(nèi)容的合法性，就可以成為行政協(xié)議變更判決的三個(gè)主要考量因素。