土地流轉互換糾紛的處理方法是什么

互換承包地糾紛一個顯著的特點，就是這類糾紛發生在農村，糾紛的主體是農民。同時，不少農村存在“法律不如習慣，法官不如村官，縣長不如族長”的觀念。要解決好這類糾紛，應該將我國現行法律法規及糾紛發生地的農民民俗習慣弄清楚。運用法律與民俗習慣相結合；人民調解與司法裁判相結合；村民自治與政府、法院處理相結合的多元化解決糾紛的辦法去解決，絕不可采取單一的訴訟裁判方法去處理。但無論采取什么方法解決，都應該對互換合同效力、違約責任、擔責方式等問題弄清楚，掌握解決糾紛的方法，科學進行矛盾化解工作，以便達到以理服人之目的。

(一)正確認識互換承包地合同的效力。

弄請互換承包地合同效力，是解決這類糾紛的基礎。對承包地合同效力的認定，在實踐中遇到的問題較多，且不少問題認識很不一致，對正確處理這類糾紛影響較大，很有必要將一些主要問題加以論析。

1、互換承包地合同是否須經書面訂立才具有效力。

農村土地承包法規定當事人雙方互換承包地“應當簽訂書面合同”。物權法對此沒有明確規定。合同法規定“當事人訂立合同，有書面形式，口頭形式和其他形式。法律行政法規規定采用書面形式的，應當采用書面形式。當事人約定采用書面形式的，應當采用書面形式”。根據這些規定來看，互換承包地必須訂立書面合同。因為法律規定是“應當”而不是“可以”的“要式”要求。如果不是訂立的書面合同，就涉及到合同是否成立的問題，若合同沒有成立，也就不存在合同的效力。但是，我們必須看到，如果認為農民互換承包地合同因為沒有簽訂書面合同而認為不成立也不存在效力的話，是非常不切合互換承包地客觀實際的。因為，現行廣大農民互換承包地，基本上都沒有簽訂書面合同，有的地方甚至在發包當初，連發包給農戶承包地的主合同都沒有簽訂書面形式的合同，就更不存在農民之間互換承包地簽訂有書面從合同。農民普遍認為：村、組將田地承包給自己，自己與對方互換，雙方口頭商定自愿就行了，哪還需要簽什么書面合同。

因此，不少承包地互換關系一直延續多年，根本不存在簽訂有互換書面合同。

筆者認為，對于農民延續多年的互換承包地合同，以沒有訂立書面合同認為是沒有成立而無效力，不切合農村實際。因為，無論何種形式合同，都沒影響互換承包地事實的存在和互換關系的延續。如果認為互換合同不合符法律“要式”而沒有成立致無效的話，就脫離了社會實際，將被廣大農民所不解，更不會得到廣大農民群眾的贊成。因而，在解決這類糾紛時，對雙方沒有訂立書面合同進行的承包地互換問題，不宜以無合同效力來對待。而應以口頭協議實際已經履行多年，應按實際效力合同去處理。

但須提及，我國立法確實要求互換承包地合同應為“要式”的書面合同，而不是“口頭”或“其它形式”的合同。要正確認識這個問題，還涉及到科學立法與客觀實際，理論與實踐，法官公正司法與法律補漏〔法官造法〕等問題。只所以筆者主張要從實際出發看待其效力問題，就是主張如果立法有缺失、沖途，不科學的話，法官在司法實踐中為保障司法公正，是可以補漏的。當然，這屬另類理論問題，此不贅述。

2、互換合同是否需要登記才具有效力。

我國農村土地承包法規定了互換當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。物權法對此也作了同樣規定。根據這些規定來看，確立了沒有登記同樣具有合同效力的含義，只是不登記者不能對抗善意第三人。這非常合符農村客觀實際。

3、互換合同是否需要備案才具有效力。

土地承包法規定以互換形式流轉的，“應當報發包方備案”。可見，互換只須“備案”，而不需要“審批”同意。這里的“備案”是怎樣備案？是否要書面備案，口頭報告算不算備案？對此，筆者認為，備案不是合同的必備要件，也不適合農村實際情況，不方便農民互換流轉。因此，只要互換行為不損害國家、集體、他人利益，而是便于農民生產，且集體經濟組織又無異議的，即使沒有備案，也不能視為無效，而應視為有效。

4、互換后一方再與第三方互換是否具有效力。

這一問題在實踐中有兩種意見。一種意見主張必須要征得原互換對方同意才有效力。因為原來承包人如果不同意，很可能會產生糾紛，難以保障再互換協議的順利履行。第二種意見認為，再互換無須經原承包人同意，因為再互換也是一種在原互換以后承包經營權以內行使權利，不影響原承包人及集體利益。故而，不能視為再互換協議無效。筆者認為這種意見是較恰當的。

5、超過承包期或永久性互換是否具有效力。

我國土地承包法及物權法對土地承包期規定為耕地30年；草地30至50年；林地30至70年，特殊林地經國務院林業行政主管部門批準可以延長。承包期滿，按照國家有關規定可繼續承包。根據這些規定來看，超期互換及永久互換直接涉及到與發包主合同是否沖途的問題。應該肯定，超期及永久互換合同效力直接對抗了主合同----即發包合同。因此，永久及超過法定承包期互換的部分是無效的。對這類互換問題應加以引導，盡量防止無效合同的產生。

6、互換后一方改為非農用地的效力。

農用地在互換后改為非農用地有三種情況：一是栽種農作物如水稻、玉米、大豆等農用地，改為栽種水果，如柑桔、梨子等，是否無效？二是農用地改為建窯、建房、修渠、采石、取礦、挖塘養魚是否有效；三是農用地互換作埋墳特殊用地是否有效？

應該指出，上述三種改變土地用途的作法，都是禁止的，不允許的，當然就是無效的。但在處理這類無效互換糾紛時，應該注意與其它無效合同處理的不同方法。如埋墳互換問題，就得慎之又慎。

7、互換后一方棄耕拋荒的效力。

承包地互換后一方沒有耕種而荒蕪，另一方主張互換無效力要求取回。這一問題實際不涉及互換合同效力，而是該不該支持取回互換地的主張問題。首先必須明確“互換”是有效的，而是互換后一方棄農荒蕪了耕地，將會降低地力，這為法律所不許。我國土地管理法規定，連續二年棄耕拋荒的，發包單位應終止合同，收回發包地。那么互換拋荒地是否可以由互換的對方收回？終止互換協議？對此，筆者以為是可以的，也就是說如果發包方沒有制止或正在制止工作當中，互換的對方可以要求取回互換承包地。當然，取回自己的承包地就應該退回他人的承包地。如果他人承包地退回后再棄耕拋荒，發包方仍可主張取回承包地之權利。

必須強調，農民承包地互換合同的效力問題，是正確處理承包地糾紛中一個非常具體又很重要的問題，涉及“三農”法律關系特殊。加之我國地域廣闊，農業人口眾多。東部與西部，山區與平原情況不一。在處理這類問題時，絕不可簡單的認為無效互換按無效合同處理，有效互換按有效協議處理。很多問題還得靠處理問題人員靈活掌握解決糾紛的方法，填補法律漏洞，慎之又慎的解決農民糾紛，以達息事寧人之目的。

(二)承包地互換糾紛的民事責任。

承包地互換糾紛，有著與其他經濟糾紛明顯不同的特點。在認識和解決這類糾紛時，一定要立足于“三農”，緊緊圍繞有利于“三農”去開展工作。在研究其責任時，要看到“互換”承包地由合同形式形成，承包地又屬于物的范疇，承包權屬于用益物權。這類糾紛，既可能涉及違約責任，也可能涉及侵權責任，還可能存在違約與侵權競合責任。

1、承包地互換糾紛屬于合同糾紛范圍，應該認真研究合同違約責任。承包地互換糾紛的違約責任，是指承包地互換合同不履行而應承擔的責任。如甲方當事人將自己的承包地換給乙方，乙方的承包地遲遲不交付給甲方，當甲找乙時乙方以尚未空出地，還有附著物為由不予交付，故產生糾紛。

2、承包地糾紛某些案件中存在違約責任與侵權責任競合，應認真研究競合責任。這類情況主要是因為農村土地所有權屬于集體，承包者只享有用益物權，如果承包者不是按照法律規定和合同約定履行義務，而是違約，破壞了農村土地，損害了互換對方及發包方的利益，就包含著責任競合問題。如張某與李某互換承包地以后，李將從張處換來的農用地建了采石場，永久性的破壞了耕地，且無法恢復。這里的李某行為，既違反了互換合同應該履行遵守法定的農用地不得建采石場的義務，又破壞了村組農用地的所有權，造成了農用地的滅失和減少。我們在認識這類糾紛責任時，切不可僅只認為互換合同只存在違約責任，而不存在侵權或競合責任。實踐中應具體問題具體分析，根據具體案情尋求解決的辦法，力求得出正確的結論。

至于侵權責任，較易理解，不是該文的重點，不予贅述。

(三)互換承包地糾紛的擔責方式。

互換承包地糾紛的擔責方式，是指互換承包地合同的當事人違反了民事法律義務，責任人應該承擔責任的方法。

1、換回承包地。這種方法是指在互換承包地合同履行中，雙方產生糾紛，不便于繼續履行繼續換下去，經雙方商議或他人調解、司法判決，再換回承包地的一種方法。

2、停止破壞承包地。這種方法是指針對那些正在對已換承包地建窯、建房等行為進制止，使其停止破壞，恢復耕地用途，保護集體土地不受損害的方法。

3、賠償損失。這種情況是指合同一方在履行合同中損害了對方或第三人利益，向對方或第三方支付一定資金或物質，以抵償其損失的行為。

4、恢復耕地。這是指一方將互換承包地損壞或部分損壞后，通過改造可部分恢復或全部恢復，責令進行恢復以減少損失的辦法。

5、開荒造地。這是指責任方確已無法恢復原有耕地，但可另行通過開荒，使荒山變為耕地。這種方式，可在耕地被破壞后，通過重新造地，起到恢復耕地，保障土地占有量的作用與效果。

上述擔責方法，可單一使用，也可一并使用，還可尋求一些既能平息矛盾又合符民意的新途徑。筆者認為，在糾紛處理中，應該根據具體案情研究具體擔責的方法，只要能夠達到息事寧人，不損害國家、集體、他人三者利益，都是可行的好辦法。

(四)發包人在處理糾紛中的地位及作用。

農村土地承包制中的發包人，有四種情形。一是村集體經濟組織；二是村民委員會；三是村內各農村集體經濟組織；四是村民小組。由于互換土地糾紛是在發包后產生的，因而發包主體對互換承包地糾紛的處理意見，有著十分重要的作用。法律賦予該主體的職權有發包、收回承包地；監督使用保護承包地；制止損害承包地行為等權利。發包人在處理互換承包地糾紛中，可以根據法律賦予的權力充分發揮自己的作用，以保護農民集體的利益。實踐中有兩個重點應予明確：

1、發包人能否以具有獨立請求權的第三人身份參加訴訟。在解決這類糾紛中，有一種觀點主張，由于發包人的意見對處理這類糾紛至關重要，發包人可以以具有獨立請求權的第三人身份參加訴訟，主張自己的權利，維護集體利益，從而達到妥善處理這類糾紛之目的。對此，筆者以為，發包方在互換承包地糾紛訴訟中以第三人身份參與訴訟(或法院追加參加訴訟)是沒有必要的，也不恰當。雖然發包人在這類糾紛處理中，對某一個案的處理，確實可起到舉足輕重的作用，但無須作為第三人參加訴訟。一是發包人屬于發包與承包法律關系的主體，即承包合同中的發包人，與互換合同關系不是一個法律關系；二是不參與訴訟主張發包方權利，若遇需要采取訴訟方式主張發包人權利時可另行訴訟，主張自己的權利；三是即使不參加訴訟，也不另行訴訟，但可作為證人或發包人在互換承包地糾紛處理中闡釋事實真相，支持正義的一方，主張發包方的觀點，維護正義的立場，仍能起到發包方應起的作用。

2、必須強化發包人維護集體利益的職權。實踐中，筆者發現不少地方的發包人對發包后的土地使用權沒有履行管理之職責。導致不少地方亂占耕地用作非農用地的現象十分突出。對于承包地糾紛視而不見，不予處置或處置不力。特別是有的鄉、縣政府及人民法院在處理這類糾紛時，也沒有認真聽取發包方意見，導致發包方管理職能的逐步弱化。實則，強化農村發包人職權十分重要，在處理這類糾紛時，應該認真聽取發包人的意見，最大限度的保障集體利益不受損害。

(五)充分運用調解與仲裁功能解決糾紛。

當前，農村不少地方的基層干部存在怕得罪人思想及組織不健全和工作能力弱的現象。往往一發生糾紛不是拖著不解決就是向上級單位或法院一推了之。而人民法院又因案多人少等種種因素，處理不及時或對農村矛盾研究不夠，不少案件處理得不盡民意。不少當事人判后即刻上訴上訪，甚至進京鬧訪。裁判信譽度在群眾中趨降。且判后執行十分困難，存在不少案結事未了的情況。鑒此，筆者認為，這種現象應在工作中加以改進和預防。在處理互換承包土地糾紛時，要看到農民天天生產、生活在同一村組，如果產生糾紛動不動就去法院打官司，這對農民之間的團結十分不利。特別是一些本來矛盾不大的問題，打官司由法院裁判還會導致矛盾激化和擴大，不利于農民的生產和生活。因此，對農民互換承包地產生的糾紛，一定得先讓村組或鄉、鎮調解組織調解，深入細致的做雙方和解工作。若調解不成，也得先由農村土地承包仲裁機構仲裁。若對仲裁不服再訴訟的，則由人民法院受理裁判較妥。

這種提法，雖然我國法律及司法解釋無此規定，但筆者以為，針對當前民事糾紛多發，農村情況復雜，法官及法院工作適應及承受能力因素來考慮，也無法律所禁止，并無不當。且只會對充分發揮基層組織作用，多元化解決矛盾糾紛，防止矛盾激化有利。

筆者了解到，不少地方還沒有建立農村土地承包仲裁機構，這對做好完善農村土地承包制工作，處理農村土地流轉產生的各類糾紛十分不便。農業主管部門應盡快建立健全這一機構，培養專業人員，開展好這項工作，以促進農村土地承包權的及時維護。

兩千多年前的魏國國相李悝曾說：“傷農則民貧，民傷則國散”。互換土地糾紛問題，涉及到“三農”工作中土地承包制的維護及農業生產的發展，解決好這類糾紛是“三農”工作中一項十分重要的工作。在處理這類糾紛時，一定要緊緊圍繞有利于“三農”，客觀公正的作出處理，以促進我國農業發展、農村穩定及農民的安居樂業。

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