由于耽誤了同組90%居民的危房拆遷，一家“釘子戶”被自己組內的鄰居們集體表決，而后搬離家具、拆除舊房——強拆了。2011年，這一發生在四川德陽棚改區的群眾自發強拆“釘子戶”的事件并非個案，提出了棚改拆遷中面臨的一個大問題：如何更好地保護多數人的利益?

對進行中的新一輪1000萬套棚戶區改造任務來說，順利完成拆遷是確保任務完成的關鍵之一。

棚戶區成因復雜，居住著大量的困難群體，拆遷要求各異。如此大規模的改造工程要想順利而非強制完成拆遷，從多省市調研情況看，幾乎不可能。最佳途徑是實現依法強拆。但新的《國有土地上房屋征收與補償條例》(下稱“新條例”)出臺后，依法強拆面臨著相關司法部門謹慎介入且渠道不暢的現實困境。

針對棚改項目拆遷矛盾主要集中在已簽約的多數人與少數“釘子戶”之間的矛盾，基層干部及專家認為，力求在法律的框架內化解利益沖突，亟需疏通“司法強拆”渠道。在立法上補充對“集體利益”的保護，以更好地保護“多數人利益”。

“釘子戶”被鄰居“強拆”

德陽市東湖鄉凱江六組的居民一直生活在上個世紀80、90年代修建的“小二樓”里，缺乏城市基礎配套、生活功能設施不全、私搭亂建嚴重，2008年汶川地震后，絕大多數住宅成為危房，大多數居民改造意愿強烈。2009年凱江六組啟動城中村和棚戶區改造項目。

2009年5月，根據德陽市“城中村”改造的規定，凱江六組通過提名選舉、差額選舉產生了由7名居民代表組成的業主委員會，并在市規劃與建設局備案，代表全體業主與政府、開發商進行協商溝通、宣傳政策和做群眾工作。此后的一年多里，業委會在政府指導下，與開發商簽訂委托改造協議，同時制定出了90%以上居民簽字同意的補償方案，并完成了全部的過渡安置工作。

業委會主任龐*志說，大多數住戶都期盼能早日改善住房環境，項目開始進展很順利，直到幾個“釘子戶”出現，他們要求得到更高補償，不同意集體通過的補償標準，進展就慢下來。

項目停了約兩個月，期間已拆遷的大多數居民對“釘子戶”的不滿情緒開始增加。龐*志壓力很大，他說，一些拆遷的居民過來罵他，說“一直拖著是不是想給‘釘子戶’糖吃，那我們也不干!”

2011年4月20日，凱江社區六組開全體業主會，居民們發起請求書，要求業委會出面對劉某的舊房進行“排危拆除”，100多戶居民簽字，超過總數的90%。5月20日，業主委員會組織本組居民，總計約60人，將劉某家中家具等物品搬離出舊房，組織機械及人員對其舊房進行拆除，并進行了同程錄像。

接受采訪的居民認為，自己簽約同意拆遷，但是被“釘子戶”一直拖延，損害了他們的利益。而且居民點改造安置是一個整體工程，少數個別人要搞特殊是對多數人的不公平，應該實行少數服從多數的原則。

這樣的情況在當地的改造中并非個案。另據了解，海南也曾有類似案例。同意拆遷的多數人與不同意拆遷的個別“釘子戶”矛盾激化，最后多數人強拆了少數人。

“多數人利益”誰來保護

中國政法大學社會法研究所所長趙*梅認為，從情理上講，占大多數的鄰居強拆了確實有無理要求的“釘子戶”，解決問題，屬于情有可原。但本質上，鄰居強拆是不合法的，不管是業委會還是大多數鄰居都沒有處置他人財產的權力，也沒有司法機關賦予他們這種權力。

長期關注與研究城市拆遷中司法問題的趙*梅分析，凱江六組及其他居民組的“鄰居拆遷”存在一個基本前提：政府、業委會和開發商不折不扣按照國家法律法規進行改造，征收補償合理合法且補償到位。失去這個前提，“鄰居強拆”的合理性就不復存在。事實上，新條例的出臺改變了政策環境，類似于“鄰居強拆”的現象發生幾率增加。

原因主要有兩大方面。第一，“司法強拆”的途徑不暢通，強拆矛盾有增無減。新條例出臺后，“開發商拆遷”被立法禁止，要求凈地出讓，政府承擔拆遷工作，但是“強拆”必須由政府向法院申請，由法院進行“司法強拆”。但是法院在受理政府的“強拆申請”時，大多持“慎重介入”的態度，基本很少立案受理。負責成都武侯區棚戶區改造的區房管局副局長吳*富說：“新條例出臺后，全國法院受理的強拆申請屈指可數，但是大建設背景下的‘釘子戶’沒有減少、強拆需求沒有減少，這個僵局怎么解?”

吳*富給記者講了個他遇到的例子。新條例中規定，征收拆遷項目要符合“國民經濟發展規劃”，法院每一次都以這一條不過關把政府的強拆申請拒之門外。“一條具體的街道要進行棚戶區改造，不可能寫進一個地方的國民經濟發展規劃。最多只是籠而統之寫著要加快改善困難群眾的居住條件，推進棚戶區改造。但是沒有這個文件，法院就不受理。”吳*富說。

連續七年負責武漢市青山區棚戶區改造的武漢市**居公司總經理蔡*達也有同樣的感受。新條例出臺后，在合法合理補償前提下仍有個別“釘子戶”，政府向法院申請“司法強拆”的時候，法院基本上打回讓政府繼續做工作，基本不予受理，讓政府跟拆遷戶繼續協商。

第二，新條例中注重個體私利和公共利益，但是忽視了多數人的“集體利益”。通過梳理“鄰居強拆”現象不難發現，拆遷改造中，尤其是涉及棚戶區、舊城、城中村等公共改造項目，多數人與個別釘子戶的利益沖突比新條例出臺前更加凸顯。“你釘在那里，我就沒法搬進新房;你搬出物權法說私有財產神圣不可侵犯，但是我樓下愿意拆了，你還能住在樓上嗎?”這是大多數居民對“釘子戶”最直接和樸實的想法。

趙*梅認為，新條例側重保護被拆遷人個體利益和地方政府所代表的公共利益，而多數被拆遷人的集體利益保護存在空白，帶來權利不能平等博弈的問題。一般而言，現代房屋建筑不可能獨家獨戶存在，建筑體是相關聯的，土地是國有的，且70年租用權也是集體共有的。側重保護被拆遷人個體利益，在實際工作中容易出現個人利益極度膨脹，從而損害被拆遷人集體利益與公共利益，并架空國家土地所有權以及導致土地“溢價歸私”的現實，漫天要價的后果是讓全社會納稅人買單。

利益沖突亟需司法理順

上述**凱江六組“鄰居強拆”事例中，被強拆人劉某后來將業委會和開發公司都告上了法庭，當地法院依法受理了案件。專家認為不合法的“鄰居強拆”最終卻贏了官司。德陽市旌陽區人民法院的判決書中依據合同法、物權法規定，駁回了原告劉某全部訴訟請求，案件受理費由原告全部承擔。據介紹，海南那起類似的案例最后也對簿公堂，兩案判決結果一致，被強拆的原告輸了。

一些基層干部認為，這個案例很典型地反映了當前征收拆遷的現實困境，也體現了“司法強拆”的尷尬：走正常程序，法院謹慎受理;逼出了這種非正常行為之后，法院又予以判決認可。蔡*達認為，不可避免的“強拆”已經成了不折不扣的燙手山芋，誰都不想碰。對此，接受采訪的多個基層干部認為，“鄰居強拆”的現象亟需杜絕，在現行法律框架下應當由“司法強拆”來解決拆遷難題，政府向法院申請受理的程序應當更加細化和清晰，責任和權力更加明確。

“鄰居強拆”背后暴露出多數拆遷戶的利益訴求被忽視，集體權利表達機制欠缺等問題，專家認為，可以吸收“鄰居強拆”中的基層民主內涵，在征收補償環節充分聽取民意，制定更加合理的安置補償方案。趙*梅認為，當前國有土地上房屋征收補償包含兩個法律關系，政府與拆遷戶之間的行政關系，拆遷戶集體與拆遷戶個體之間的民事關系。目前國際上的拆遷經驗中不少利用后一種關系，通過法律渠道解決“拆不拆”和“釘子戶”問題，多數人向個體提出民事訴訟，最后由法院判決執行。

趙*梅說，中國雖有特殊實際，但是“多數人利益”如能在法律層面上參與到征收拆遷的博弈中，既可更好制約地方政府征收權為其“減負”，又可有效化解拆遷社會矛盾，還可杜絕“鄰居強拆”這類違法拆遷，建立更能互相制衡的權利義務關系。最高院應該對新征收條例出臺新的司法解釋，明確禁止“鄰居強拆”這種新的違法拆遷，同時增加對多數人集體利益的重視和保護，可成立建立在國有土地共同租用基礎上的居民聯盟，盡量內部化解矛盾，遇到極端“釘子戶”，多數人可以告“釘子戶”，以司法途徑化解集體與個體的矛盾。(《瞭望》新聞周刊黃-艷)