一、導言

我國農村各項改革的啟動和深化，主要是依靠不同時期黨和國家發布的政策來推動的，正確的農業和農村政策對我國農村的改革、發展與穩定起到了明顯的保障和促進作用，可以說，沒有這些正確的農業和農村政策也就沒有今天農村經濟社會的繁榮，但是，也要清醒地認識到，以政策治理農業和農村也有其固有的缺陷。這是由政策說具有的以下特點所決定的：（1）政策主要是甚至完全是由原則性規定組成，它只規定行為的方向而不規定行為的具體規則；（2）除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須根據形勢的變化而隨時調整；（3）政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實施，對于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁。政策的這些特點，決定了它不足以為社會提供最規范、最權威和最穩定的行為規則。因此，單純以政策治理農業和農村，不足以消除農業和農村社會在經濟活動中的無規則和規則不力的狀態。相對而言，法律具有其他社會規范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩定性和權威性。這表明法律可以為主體提供一個明確的行為模式標準和合理的預期，使法律更易于在社會生活中得到實施。這就決定了在我國實施依法治國方略和發展農村社會主義市場經濟的條件下，黨對農村工作的領導方式也應完成相應地轉變，即將長期存在的主要以政策治理農業和農村的做法，完成向主要依靠法律治理農業和農村的轉變，這是今后必須面對的需要實踐的一項重大歷史使命。

隨著依法治國進程的推進和農村改革的逐步深入，應當說，在我國一個以《憲法》為依據，以《農業法》為基本法，以行政法規、部門規章和地方性法規為主體，以農業相關法律為補充的農業法律制度體系已經基本建立，它對我國農村社會經濟的發展起到了重要的推動和保障作用。但是，也應該看到，目前的農村的法治狀況仍然不能適應深化農村經濟改革、完善農村經濟體制和建設社會主義新農村的要求，其主要表現為，農村的法治工作仍然沒有得到普遍重視，在不少干部心目中只有政策的地位，而沒有法律到了地位；農村法制體系仍然存在缺失，無法可依的情形依舊在一定程度上存在；農村法制建設多停留于立法層面，在守法和執法上還存在不少問題；農民尤其是農村干部法律意識普遍淡薄，有待進一步提高。而這些問題的存在，在很大程度上又是與農村法律制度不健全有直接的關系。

早在黨的十五屆三中全會就已經把深化農村改革，穩定農村政策，重視農業生產，保障農民利益，努力建設有中國特色的社會主義新農村作為一項重要的任務提了出來；黨的十六大報告又把統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入作為全面建設小康社會的一項大任務提了出來；黨的十七大報告又進一步把建設社會主義新農村作為我國現代化進程中的重大歷史使命提了出來。當然，這些任務和目標的實現需要許多條件的配合，但是我認為至關重要的又是要建立和完善適應我國農村經濟社會發展的農村經濟法律制度，以便為上述目標的實現提供強有力的法律支撐。

二、建立和完善農村市場主體法律制度

農村市場主體是指從事農業生產和經營的組織和個人。建立和完善農村市場主體法律制度的根本任務，是要以法律形式確立農村多元市場主體的法律地位，使它們真正具有完全的行為能力和責任能力。目前國家已經針對農村特有的市場主體頒布了《鄉鎮企業法》、《農民專業合作社法》等，但是一些規范農村市場主體的重要法律至今尚未頒布。因此，在農村市場主體法律制度的構建方面，需要有計劃、有步驟地制定農村集體經濟組織法、農村股份合作企業法、農村信用社法、農業專業協會法以及農場法等農村市場主體法律法規。在這些法律法規中我認為最重要的是要制定“農村集體經濟組織法”。按照我國《憲法》的規定，我國現行的農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。所謂雙層經營體制是指我國在農村實行聯產承包制以后所形成的家庭分散經營和集體統一經營相結合的一種經營形式。具體而言，家庭分散經營是指在堅持農村土地等生產資料集體所有的前提下，把土地等承包給農民，確立農民的主體經營地位，使農民享有承包經營權；集體統一經營是指集體經濟組織在擁有集體土地等生產資料所有權的基礎上所進行的生產服務、協調管理、資產積累等經營活動。從法學角度而言，農村集體經濟組織和農戶都是獨立的農業生產經營主體，它們在農業生產經營活動中都有獨立的法律地位和人格。