由于耽誤了同組90%居民的危房拆遷，一家“釘子戶”被自己組內(nèi)的鄰居們集體表決，而后搬離家具、拆除舊房——強拆了。2011年，這一發(fā)生在四川德陽棚改區(qū)的群眾自發(fā)強拆“釘子戶”的事件并非個案，提出了棚改拆遷中面臨的一個大問題：如何更好地保護多數(shù)人的利益?

對進行中的新一輪1000萬套棚戶區(qū)改造任務(wù)來說，順利完成拆遷是確保任務(wù)完成的關(guān)鍵之一。

棚戶區(qū)成因復(fù)雜，居住著大量的困難群體，拆遷要求各異。如此大規(guī)模的改造工程要想順利而非強制完成拆遷，從多省市調(diào)研情況看，幾乎不可能。最佳途徑是實現(xiàn)依法強拆。但新的《國有土地上房屋征收與補償條例》(下稱“新條例”)出臺后，依法強拆面臨著相關(guān)司法部門謹慎介入且渠道不暢的現(xiàn)實困境。

針對棚改項目拆遷矛盾主要集中在已簽約的多數(shù)人與少數(shù)“釘子戶”之間的矛盾，基層干部及專家認為，力求在法律的框架內(nèi)化解利益沖突，亟需疏通“司法強拆”渠道。在立法上補充對“集體利益”的保護，以更好地保護“多數(shù)人利益”。

“釘子戶”被鄰居“強拆”

德陽市東湖鄉(xiāng)凱江六組的居民一直生活在上個世紀80、90年代修建的“小二樓”里，缺乏城市基礎(chǔ)配套、生活功能設(shè)施不全、私搭亂建嚴重，2008年汶川地震后，絕大多數(shù)住宅成為危房，大多數(shù)居民改造意愿強烈。2009年凱江六組啟動城中村和棚戶區(qū)改造項目。

2009 年5月，根據(jù)德陽市“城中村”改造的規(guī)定，凱江六組通過提名選舉、差額選舉產(chǎn)生了由7名居民代表組成的業(yè)主委員會，并在市規(guī)劃與建設(shè)局備案，代表全體業(yè)主與政府、開發(fā)商進行協(xié)商溝通、宣傳政策和做群眾工作。此后的一年多里，業(yè)委會在政府指導(dǎo)下，與開發(fā)商簽訂委托改造協(xié)議，同時制定出了90%以上居民簽字同意的補償方案，并完成了全部的過渡安置工作。

業(yè)委會主任龐龍志說，大多數(shù)住戶都期盼能早日改善住房環(huán)境，項目開始進展很順利，直到幾個“釘子戶”出現(xiàn)，他們要求得到更高補償，不同意集體通過的補償標準，進展就慢下來。

項目停了約兩個月，期間已拆遷的大多數(shù)居民對“釘子戶”的不滿情緒開始增加。龐龍志壓力很大，他說，一些拆遷的居民過來罵他，說“一直拖著是不是想給‘釘子戶’糖吃，那我們也不干!”

2011 年4月20日，凱江社區(qū)六組開全體業(yè)主會，居民們發(fā)起請求書，要求業(yè)委會出面對劉某的舊房進行“排危拆除”，100多戶居民簽字，超過總數(shù)的90%。5月 20日，業(yè)主委員會組織本組居民，總計約60人，將劉某家中家具等物品搬離出舊房，組織機械及人員對其舊房進行拆除，并進行了同程錄像。

接受采訪的居民認為，自己簽約同意拆遷，但是被“釘子戶”一直拖延，損害了他們的利益。而且居民點改造安置是一個整體工程，少數(shù)個別人要搞特殊是對多數(shù)人的不公平，應(yīng)該實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。

這樣的情況在當?shù)氐母脑熘胁⒎莻€案。另據(jù)了解，海南也曾有類似案例。同意拆遷的多數(shù)人與不同意拆遷的個別“釘子戶”矛盾激化，最后多數(shù)人強拆了少數(shù)人。

“多數(shù)人利益”誰來保護

中國政法大學(xué)社會法研究所所長趙紅梅認為，從情理上講，占大多數(shù)的鄰居強拆了確實有無理要求的“釘子戶”，解決問題，屬于情有可原。但本質(zhì)上，鄰居強拆是不合法的，不管是業(yè)委會還是大多數(shù)鄰居都沒有處置他人財產(chǎn)的權(quán)力，也沒有司法機關(guān)賦予他們這種權(quán)力。

長期關(guān)注與研究城市拆遷中司法問題的趙紅梅分析，凱江六組及其他居民組的“鄰居拆遷”存在一個基本前提：政府、業(yè)委會和開發(fā)商不折不扣按照國家法律法規(guī)進行改造，征收補償合理合法且補償?shù)轿弧Ｊミ@個前提，“鄰居強拆”的合理性就不復(fù)存在。事實上，新條例的出臺改變了政策環(huán)境，類似于“鄰居強拆”的現(xiàn)象發(fā)生幾率增加。

原因主要有兩大方面。第一，“司法強拆”的途徑不暢通，強拆矛盾有增無減。新條例出臺后，“開發(fā)商拆遷”被立法禁止，要求凈地出讓，政府承擔(dān)拆遷工作，但是 “強拆”必須由政府向法院申請，由法院進行“司法強拆”。但是法院在受理政府的“強拆申請”時，大多持“慎重介入”的態(tài)度，基本很少立案受理。負責(zé)成都武侯區(qū)棚戶區(qū)改造的區(qū)房管局副局長吳紹富說：“新條例出臺后，全國法院受理的強拆申請屈指可數(shù)，但是大建設(shè)背景下的‘釘子戶’沒有減少、強拆需求沒有減少，這個僵局怎么解?”

吳紹富給記者講了個他遇到的例子。新條例中規(guī)定，征收拆遷項目要符合“國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”，法院每一次都以這一條不過關(guān)把政府的強拆申請拒之門外。“一條具體的街道要進行棚戶區(qū)改造，不可能寫進一個地方的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。最多只是籠而統(tǒng)之寫著要加快改善困難群眾的居住條件，推進棚戶區(qū)改造。但是沒有這個文件，法院就不受理。”吳紹富說。

連續(xù)七年負責(zé)武漢市青山區(qū)棚戶區(qū)改造的武漢市青宜居公司總經(jīng)理蔡延達也有同樣的感受。新條例出臺后，在合法合理補償前提下仍有個別“釘子戶”，政府向法院申請“司法強拆”的時候，法院基本上打回讓政府繼續(xù)做工作，基本不予受理，讓政府跟拆遷戶繼續(xù)協(xié)商。

第二，新條例中注重個體私利和公共利益，但是忽視了多數(shù)人的“集體利益”。通過梳理“鄰居強拆”現(xiàn)象不難發(fā)現(xiàn)，拆遷改造中，尤其是涉及棚戶區(qū)、舊城、城中村等公共改造項目，多數(shù)人與個別釘子戶的利益沖突比新條例出臺前更加凸顯。“你釘在那里，我就沒法搬進新房;你搬出物權(quán)法說私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，但是我樓下愿意拆了，你還能住在樓上嗎?”這是大多數(shù)居民對“釘子戶”最直接和樸實的想法。

趙紅梅認為，新條例側(cè)重保護被拆遷人個體利益和地方政府所代表的公共利益，而多數(shù)被拆遷人的集體利益保護存在空白，帶來權(quán)利不能平等博弈的問題。一般而言，現(xiàn)代房屋建筑不可能獨家獨戶存在，建筑體是相關(guān)聯(lián)的，土地是國有的，且70年租用權(quán)也是集體共有的。側(cè)重保護被拆遷人個體利益，在實際工作中容易出現(xiàn)個人利益極度膨脹，從而損害被拆遷人集體利益與公共利益，并架空國家土地所有權(quán)以及導(dǎo)致土地“溢價歸私”的現(xiàn)實，漫天要價的后果是讓全社會納稅人買單。

利益沖突亟需司法理順

上述德陽凱江六組“鄰居強拆”事例中，被強拆人劉某后來將業(yè)委會和開發(fā)公司都告上了法庭，當?shù)胤ㄔ阂婪ㄊ芾砹税讣＜艺J為不合法的“鄰居強拆”最終卻贏了官司。德陽市旌陽區(qū)人民法院的判決書中依據(jù)合同法、物權(quán)法規(guī)定，駁回了原告劉某全部訴訟請求，案件受理費由原告全部承擔(dān)。據(jù)介紹，海南那起類似的案例最后也對簿公堂，兩案判決結(jié)果一致，被強拆的原告輸了。

一些基層干部認為，這個案例很典型地反映了當前征收拆遷的現(xiàn)實困境，也體現(xiàn)了“司法強拆”的尷尬：走正常程序，法院謹慎受理;逼出了這種非正常行為之后，法院又予以判決認可。蔡延達認為，不可避免的“強拆”已經(jīng)成了不折不扣的燙手山芋，誰都不想碰。對此，接受采訪的多個基層干部認為，“鄰居強拆”的現(xiàn)象亟需杜絕，在現(xiàn)行法律框架下應(yīng)當由“司法強拆”來解決拆遷難題，政府向法院申請受理的程序應(yīng)當更加細化和清晰，責(zé)任和權(quán)力更加明確。

“鄰居強拆”背后暴露出多數(shù)拆遷戶的利益訴求被忽視，集體權(quán)利表達機制欠缺等問題，專家認為，可以吸收“鄰居強拆”中的基層民主內(nèi)涵，在征收補償環(huán)節(jié)充分聽取民意，制定更加合理的安置補償方案。趙紅梅認為，當前國有土地上房屋征收補償包含兩個法律關(guān)系，政府與拆遷戶之間的行政關(guān)系，拆遷戶集體與拆遷戶個體之間的民事關(guān)系。目前國際上的拆遷經(jīng)驗中不少利用后一種關(guān)系，通過法律渠道解決“拆不拆”和“釘子戶”問題，多數(shù)人向個體提出民事訴訟，最后由法院判決執(zhí)行。

趙紅梅說，中國雖有特殊實際，但是“多數(shù)人利益”如能在法律層面上參與到征收拆遷的博弈中，既可更好制約地方政府征收權(quán)為其“減負”，又可有效化解拆遷社會矛盾，還可杜絕“鄰居強拆”這類違法拆遷，建立更能互相制衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最高院應(yīng)該對新征收條例出臺新的司法解釋，明確禁止“鄰居強拆”這種新的違法拆遷，同時增加對多數(shù)人集體利益的重視和保護，可成立建立在國有土地共同租用基礎(chǔ)上的居民聯(lián)盟，盡量內(nèi)部化解矛盾，遇到極端“釘子戶”，多數(shù)人可以告“釘子戶”，以司法途徑化解集體與個體的矛盾。(《瞭望》新聞周刊 黃艷)