“深入推進農業(yè)供給側結構性改革”，是今年中央經濟工作會議的主題之一。會議強調，深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。剛剛結束的中央農村工作會議也再次強調，推進農業(yè)供給側結構性改革。農村、農業(yè)問題始終受到高度重視。

重農固本，是安民之基。隨著經濟形勢的發(fā)展和農村現狀，農村改革迫在眉睫，并提上日程。在農村改革中，土地制度改革是核心與關鍵。近年來，隨著全面深化改革進入攻堅階段，中央及有關部門也密集發(fā)文，彰顯新一輪土改漸進邏輯。

一、分離經營權落實土地確權工作

推動農村土地流轉、開展多種形式的適度規(guī)模經營，是發(fā)展現代農業(yè)的必由之路，也是農村改革的基本方向。

界面新聞通過梳理發(fā)現，十多年來國家陸續(xù)出臺了不少關于農村土地流轉的法律法規(guī)和政策文件。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，特別是農村大量勞動力轉移，土地流轉速度不斷加快。截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33%，流轉合同簽訂率達到68%。

農村土地流轉的核心是保留承包權，轉讓經營權。它是農村經濟發(fā)展到一定階段的產物，是家庭承包經營制度的延伸和發(fā)展。實踐證明，土地流轉和適度規(guī)模經營是發(fā)展現代農業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置，緩解人地矛盾，提高勞動生產率，增加農民收入，完善農業(yè)經營制度。

隨著土地流轉不斷加速，國家也在全面推進農村承包地確權登記頒證工作。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。2015年和2016年中央1號文件也對此作出部署安排。

農業(yè)部、財政部等四部門聯合發(fā)布了《關于進一步做好農村土地承包經營權確權登記頒證有關工作的通知》，要求進一步落實農村土地承包經營權確權登記頒證工作。目前全國已有22個省份、2400多個縣、2.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、43.8萬個村開展了此項工作。

土地確權是穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的一項基礎工作。只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關系，才能展開其他各項改革工作。

二、“三權分置”推動農地經營制度改革

改革開放之初，中國實行的是家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。隨著土地流轉的逐步推進，土地承包經營權分為承包權和經營權，和所有權“三權分置”并行的格局逐漸形成。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求明確集體所有權、穩(wěn)定農民承包權、放活土地經營權，實現“三權分置”。這為構建農村人地分離格局下的農地權利體系，為農民土地權利保護和農業(yè)現代化提供了制度基礎。

此舉被稱為繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創(chuàng)新。這也是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。十八屆三中、五中全會，為適應土地流轉趨勢，“三權分置”就被確定為中國農村土改的路徑。

對于“三權分置”在現階段的必要性，土地問題研究專家、中國人民大學經濟學院教授劉守英認為，“三權分置”的農地制度安排就是要建立一套適應農村勞動力向城市轉移、人地分離，以小農為基礎的鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉變背景下的土地權利體系，為中國的城鄉(xiāng)融合和農業(yè)現代化提供可持續(xù)的制度基礎。

要細化和落實承包土地“三權分置”辦法，培育新型農業(yè)經營主體和服務主體。“三權分置”作為一段時期內中國農地經營制度改革的方向，將會繼續(xù)深入全面推進。

三、試點先行“三塊地”改革繼續(xù)推進

中國土地制度改革還有一個重要的嘗試是“三塊地”改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取33個縣(市)行政區(qū)域進行試點，在2017年12月31日以前試行。這標志著，農村“三塊地”改革進入試點階段。

農村土地制度改革三項試點工作部署會議召開，并建立了共同推進試點的工作機制。農村土地制度改革再次拉開大幕，試點工作正式進入啟動實施階段。

在國土部組織召開的進一步統(tǒng)籌協調推進農村土地制度改革三項試點任務部署會議上，農村土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市改革分別從先前的3個試點地區(qū)、15個試點地區(qū)擴大到現有33個試點地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區(qū)。

但“三塊地”試點改革，也引發(fā)了爭論。試點“單兵推進”、“封閉運行”，試點分布“分散、分割”等安排，減弱了改革成效和城鄉(xiāng)要素整合的可能性。同時，試點范圍小，經驗沒有總結推廣，對農村土地進入市場還有很多的限制，使得改革步伐較慢。

“三塊地”改革應該是相互依存的，但現在是分割的。他建議，應盡快調整試點方案，把“三塊地”改革中目前相互割裂的各類試點，調整為三位一體、城鄉(xiāng)互動的改革試點;把縮小征地范圍與集體土地入市結合起來，并賦予城鄉(xiāng)土地同等權能。目前，試點改革只剩下一年的時間，中央經濟工作會議提出要統(tǒng)籌推進“三塊地”改革試點，其進度和力度或會有所推進。

現行土地制度改革的方向是使市場在土地資源的配置中起決定性作用，通過市場機制實現土地資源優(yōu)化配置。改革土地制度，建立或開放土地市場，是供給側結構改革的一項重要內容，將極大地釋放土地資源的優(yōu)化配置效應，成為推動經濟增長和改善國民福利水平的重要動力。但顯然，市場機制的引入或還要一段過渡期。