北京市第一中級人民法院

行政判決書

(2000)一中行初字第80號

原告開陽縣金中鎮寨子鄉鎮企業礦產經營部，住所地貴州省開陽縣金中鎮寨子村。法定代表人熊義益，經理。委托代理人王俊，北京市中仁律師事務所律師。委托代理人紀方，男，中礦東源經貿發展有限公司辦公室主任。被告中華人民共和國國土資源部，住所地北京市西坡區冠英國西區37號。法定代表人田鳳山，部長。委托代理人曾紹金，男，中華人民共和國國土資源部開發司司長。委托代理人殷德仁，男，中華人民共和國國土資源部政策法規司處長。原告貴州省開陽縣金中鎮寨子鄉鎮企業礦產經營部(以下簡稱經營部)不服中華人民共和國國土資源部(以下簡稱國土資源部)行政復議決定，于2000年7月5日來院起訴，本院依法受理后，組成合議庭，于2000年8月21日、2000年9月18日公開開庭審理了本案。原告經營部的委托代理人王俊、紀方；被告國土資源部的委托代理人曾紹金、殷德仁到庭參加了訴訟。本案現已經審理終結。2000年3月16日，原告認為貴州省地質礦產廳(以下簡稱省地礦廳)違法向貴州省青利工貿公司(以下簡稱青利公司)頒發采礦許可證，并申請被告予以糾正。被告以省地礦廳2000年1月7日對原告作出的“關于退回開陽縣金中鎮寨子村鄉鎮礦產經營部申請劃定礦區范圍有關資料的通知”違反法定程序為由，依據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條的規定，于2000年6月15日作出國土資復決字[2000]第04號行政復議決定，撤銷省地礦廳對原告作出的退回申請的通知，并責令省地礦廳于收到決定書之日起30日內依法重新作出具體行政行為。原告經營部訴稱，其于1995年4月經過貴州省開陽縣地質礦產局的批準，取得了當地寨子村白家坡磷礦采礦許可證，之后辦理了用地、用電等手續，先后投入250萬元，建立了4口礦井。當年12月，貴州省安順地區行署礦管辦給青利公司開陽上洋水磷礦頒發了采礦許可證，兩證確定的礦區范圍發生重疊，引起糾紛。1999年11月12日，省地礦廳以開陽縣地礦局和安順地區行署礦管辦越權發放采礦許可證為由，撤銷了兩家企業的采礦許可證。同年11月18日，原告向省地礦廳提交“關于申請采礦權的報告”。省地礦廳于2000年1月3日在青利公司未提交國務院有關部門批準文件的情況下，違法向青利公司頒發了采礦許可證，并于同年1月7日以原告申請劃定的礦區范圍與青利公司的采礦許可證的礦區發生大范圍重疊為由退回了其申請。為此，其于2000年3月14日向被告申請復議，要求被告糾正省地礦廳違法確認青利公司上洋水磷礦開采使用權一事、被告在受理其申請之后，未履行法定職責，審查其申請復議的具體行政行為是否合法，而是對省地礦廳作出的另一具體行政行為作出撤銷的行政復議決定。被告未依職責針對其復議申請作出復議決定的行為，違反了《中華人民共和國行政復議法》第三條、第四條的有關規定，請法院依法撤銷被告作出的國土資復決字[2000]第04號行政復議決定，撤銷省地礦廳違法給青利公司頒發的采礦許可證，訴訟費由被告承擔。被告國土資源部在法定期限內提交了答辯狀，辯稱：2000年3月16日，其收到原告與貴州省開陽縣金中鎮寨子鄉的復議申請，復議申請事由是要求糾正貴州省地礦廳違法確認貴州省青利公司上洋水磷礦開采使用權一事。經過審查，該復議請求和事實不準確、不清楚、青利公司的上洋水磷礦與開陽縣白家坡磷礦礦區發生重疊的事實是當地主管部門越權發證行為造成的，已經依法撤銷。之后，青利公司和原告分別向省地礦廳在該爭議的國家規劃礦區申請開采權。省地礦廳經過審核為青利公司頒發了采礦許可證。原告并未依法取得采礦權，不是采礦權人，不存在其合法權益受到侵害的事實。但是，省地礦廳對原告要求劃定礦區范圍的申請予以退回的行為可能直接影響到原告采礦權的實現。因此，本部復議決定，撤銷該退回通知行為，并責令被申請人在一定期限內受理原告的申請。現省地礦廳已經按照本部的決定，重新受理了原告的申請，故原告的權利沒有受到侵害。因此，本部作出的行政復議決定合法有效、適當，請法院維持。同時其認為，開陽縣白家坡磷礦成立于1995年4月27日，當時的采礦權人是白家坡磷礦。而原告是在1999年9月經工商行政部門注冊登記的另一個企業法人，與開陽縣白家坡磷礦的采礦權無關。原告享有依法申請劃定礦區范圍的權利，其只是向登記管理機關提出劃定礦一區范圍申請，并未取得采礦權，其不具有國家法律保護的開采礦產資源方面的合法權益。基于原告未曾取得該礦區的合法采礦權的事實，省地礦廳對青利公司頒發采礦許可證的審批登記、發證行為是否合法，應由其上級主管部門依據《中華人民共和國礦產資源法》及其配套法規進行審查認定。該發證行為沒有直接涉及原告尚未取得的采礦權，未侵害原告的合法權益，原告要求本部糾正省地礦廳給青利公司發證的行為的主張不屬于行政復議受案范圍，請法院駁回原告的起訴。根據原告的起訴，被告的答辯，以及被訴的具體行政行為，本院在公開開庭審理時，確定本案審查的焦點內容為：被告在受理行政復議申請后確定的復議審查內容、應當履行的法定職責、法定復議程序，以及作出被訴行政復議決定認定的事實和法律依據。被告在法定期限內向本院提交了被訴行政行為的證據，原告也向本院提交了其認為侵犯其合法權益的證據，本院于2000年8月3日主持當事人雙方進行證據交換。經過庭審質證，當事人雙方對對方提交的證據發表了質辯意見。經過合議庭評議，本院對當事人提交的證據進行認證。被告提交的行政復議申請書，用以證明原告的復議申請中對省地礦廳退回其采礦權申請的通知不服的事實。原告在質證中以該復議申請書證明其向被告申請復議的內容。本院認為復議申請請求應為原告要求被告糾正省地礦廳違法確認青利公司上洋水磷礦開采使用權；被告提交的黔地發[1999]第120號文件是省地礦廳于1999年11月12日對安順地區地礦局和開陽縣地礦局作出的關于撤銷安順地區地礦局、開陽縣地礦局對上洋水磷礦、白家坡磷礦所發采礦許可證的通知，該通知認定兩地礦局分別于1995年4月27日、1995年12月18日頒發的黔安順采證化字[1995]第031號和黔礦采證開陽字[1995]第008號(后變更為黔礦采證開陽更字[1997]第021號)采礦許可證所確定的礦區范圍均在開陽磷礦區的國家規劃礦區范圍內，兩地礦局的發證行為越權，依據《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的規定，撤銷上述兩采礦許可證，證明青利公司上洋水磷礦和開陽縣白家坡磷礦于1999年11月12日之后失去采礦權；共3頁:被告提交的關于申請采礦權的報告、開陽縣地礦局采礦權設置初審責任表，能夠證明開陽縣金中鎮寨子村委會于1999年11月18日向省地礦廳申請劃定采礦范圍，由經營部在開陽縣地礦局填寫采礦權設置初審責任表，開陽縣地礦局簽署“同意按程序上報”的意見，確定的礦名為白家坡磷礦；被告提交的關于退回原告申請劃定礦區范圍有關資料的通知，是省地礦廳于2000年1月7日以原告申請的礦區范圍與其2000年1月3日頒發給青利公司的采礦許可證的礦區范圍發生大范圍重疊為由，退回原告申請的行政決定。被告認為該退回通知可能影響了原告采礦權的實現，直接影響了原告合法權益的行使；被告提交的請求調查糾正省地礦廳錯發白家坡磷礦采礦許可證的情況報告，是開陽縣金中鎮寨子村委會于2000年1月12日通過行政管理途徑，向被告提出申訴的事實；被告提交的黔地礦通(2000)06號書證能夠證明省地礦廳于被告作出復議決定之后，通知原告受理其申請的事實；被告提交的黔府專議[1998]57號貴州省人民政府專題會議紀要、國土資函[1998]238號關于開陽磷礦區資源調整方案的復函、黔礦采證開陽字[1995]第008號、黔礦采證開陽更字[1997]第021號采礦許可證、注冊號5201211200164企業法人營業執照、黔鄉企開陽字第00111號企業登記證書，以及原告提交的計國土[1990]706號關于將開陽磷礦礦區列為國家規劃礦區的通知、中央機構編制委員會辦公室關于解釋重要礦產資源管理有關問題的復函、黔地發[1981]36號和黔地發[1998]58號省地礦廳關于建立簽署礦權設置情況說明制度的通知及補充通知、申請書、開陽縣地質礦產局和貴陽市地質礦產局出具的書證，因被告在行政復議決定中未對原告申請糾正省地礦廳為青利公司頒發采礦許可證的行為作出明確的回答，該部分證據不作為認定本案事實的依據。經公開開庭審理，本院根據有效證據認定以下事實：1999年11月12日省地礦廳對安順地區地礦局和開陽縣地礦局所發采礦許可證作出撤銷通知。該通知認定兩地礦局分別于1995年4月27日、1995年12月18日頒發的黔安順采證化字[1995]第031號和黔礦采證開陽字[1995]第008號(后變更為黔礦采證開陽更字[1997]第021號)采礦許可證所確定的礦區范圍均在開陽磷礦區的國家規劃礦區范圍內，兩地礦局的發證行為越權，依據《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的規定，撤銷上述兩采礦許可證。1999年11月18日，開陽縣金中鎮寨子村委會向省地礦廳申請劃定采礦范圍。原告在開陽縣地礦局填寫采礦權設置初審責任表，開陽縣地礦局簽署“同意按程序上報”的意見，確定的礦名為白家坡磷礦。隨后，原告向省地礦廳申請劃定開陽縣金中鎮寨子村白家坡地段磷礦的開采權。省地礦廳于2000年1月7日以原告申請的礦區范圍與其2000年1月3日頒發給青利公司的采礦許可證的礦區范圍發生大范圍重疊，退回了原告的申請。原告與當地村委會共同于2000年1月20向被告申請，要求被告糾正省地礦廳2000年1月3日違法確認青利公司上洋水磷礦開采使用權。被告立案后，確定原告復議申請內容為糾正被申請人違法發證行為。被告經過復議審查，認為省地礦廳在處理原告采礦權申請作出具體行政行為時違反法定程序，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條的規定，于2000年6月15日作出行政復議決定，撤銷省地礦廳作出的關于退回開陽縣金中鎮寨子鄉鎮企業礦產經營部申請劃定礦區范圍有關資料的通知。本院認為，礦產資源屬于國家所有，被告根據國務院的授權，代表國家對礦產資源依法實施統一管理，各地區人民政府的地質礦產主管部門依法主管轄區內的礦產資源勘察、開發的監督管理工作。申請礦產資源勘查、開采權的，國家法律規定申請人必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權后，辦理相關的登記手續。因此，申請探礦權、采礦權是取得探礦權、采礦權許可證的前提條件，行政主管機關應當對探礦權、采礦權申請人的申請能否得到準許，作出直接明確的決定。申請人對行政主管機關作出的是否準許的行政決定認為其合法權益受到侵害的，可以依照《中華人民共和國行政復議法》行政救濟程序解決。申請行政復議是公民、法人或其他組織的權利，行政救濟程序解決行政爭議是行政復議機關的法定職責。行政復議機關在接到復議申請后，應當依照法定的程序，對屬于法定行政復議范圍的申請予以立案，并審查被申請復議的行政行為是否合法與適當，從而依法作出行政復議決定。本案原告認為其與青利公司在同一時期向當地省地礦廳申請采礦權，而且其已經投入了大量資金用于開發，省地礦廳只為青利公司頒發了采礦權許可證的行為侵害了其合法權益，向被告申請行政復議。被告在受理原告的復議申請后，應當依據《中華人民共和國行政復議法》的規定，對原告提出的復議申請內容、理由作出有針對性的行政復議決定。而本案被告在確定了原告復議申請的內容后，在國土資復決字[2000]第04號行政復議決定中，未圍繞確定的復議申請內容及請求進行明確的回答，而是針對另一未提起行政復議的行政行為進行審查，并予撤銷的決定，不屬于本案審查內容，本院不予評述。因被訴的復議決定未實際履行法定行政復議職責，被告應當繼續審查被申請的行政行為是否合法，并作出相應的行政復議決定。原告在訴訟中所爭議的白家坡磷礦的采礦權，屬于自然資源管理范疇。省地礦廳為青利公司頒發采礦許可證的行為是否侵犯其合法權益，應當由被告在繼續作出的行政復議決定中明確。原告要求法院一并審查該頒發采礦許可證的行政行為的訴訟請求，沒有事實依據，本院不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(三)項、《中華人民共和國行政復議法》第二十八條及最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第(四)項的規定，判決如下：一、責令被告中華人民共和國國土資源部于本判決生效后60日內對原告開陽縣金中鎮寨子鄉鎮企業礦產經營部2000年1月20日申請行政復議的請求事項依法作出行政復議決定；二、駁回原告開陽縣金中鎮寨子鄉鎮企業礦產經營部的其他訴訟請求。案件受理費八十元，由被告中華人民共和國國土資源部負擔(于本判決生效后七日內交納)。如不服本判決，可于判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于北京市高級人民法院。共3頁:審判長饒亞東審判員吳月代理審判員梁菲二○○○年十月九日書記員王瑞