行政不作為是與行政作為相對而言的，對行政不作為的認識由于劃分標準不同而各異。有學者從行政程序方面的認定標準出發，認為，行政不作為即是行政主體及其工作人員負有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。根據這一觀點，行政不作為的基本特征為違法性，即從法律后果上來說，行政作為既可能是合法的，也可能是違法的，而行政不作為則只能是違法的。應當完全按照行為的意思表示和行為形式來劃分行政作為與行政不作為，只要行政主體及其工作人員消極的未有意思表示或未實施行政行為，即可視為行政不作為。

哪些行政不作為可以提起行政訴訟

第一種表現是最初應當作為的行政機關不作為，特定相對人不服，申請復議機關復議，復議機關逾期不復議。對于兩級機關不作為的行政行為，相對人不服應當對最初應當作為的行政機關的不作為行政行為提起訴訟。因為復議機關對最初應當作為的行政機關的不作為行政行為的默認和維持。如果允許相對人對復議機關的不作為行政行為提起訴訟，法院經過審查后判決復議機關作為，復議機關可能作出要求最初應當作為的行政機關作為的決定，而不作出具有實體內容的決定。這就使得行政爭議的解決多了一個環節。

第二種表現是最初應當作為的行政機關不作為，特定相對人不服，申請復議機關復議，復議機關復議決定維持最初應當作為的行政機關的不作為行政行為。在這種情況下，對于最初應當作為的行政機關不作為行政行為可以提起訴訟，而不宜對議機關的決定提起訴訟。因為復議機關雖然作出了決定，但其決定不具有實體內容，且維持了最初應當作為的行政機關的不作為行政行為。如果允許相對人對行政機關的決定提起訴訟，很可能產生第一種表現中所談到的結果，使行政爭議的解決多一個環節。

第三種表現是最初應當作為的行政機關不作為，特定相對人申請復議機關復議，復議機關要求該機關作為，該機關接到復議機關的復議決定后仍然不作為。在這種情況下，如果對復議機關的決定提起訴訟顯然是不妥的，雖然議機關的復議決定可視為改變原行政機關的決定，但復議機關的復議決定對相對人有利。因此相對人只能對最初應當作為的行政機關的不作為行政行為提起訴訟。

第四種表現是應當作為的行政機關不作為，按照法律規定無須經過復議機關復議的，特定相對人不服可以直接向法院提起訴訟。

最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第三十九條公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。

公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴期間不受前款規定的限制。

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