2日，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》正式發(fā)布。此次改革試點，將帶來什么改變?具有哪些意義?記者就此采訪了中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長馬*德，全國政協委員、民革中央常委、中國人民大學法學院教授湯*建，西南政法大學行政法學院教授劉-藝，請他們進行深入解讀。

[新*訪談]：我國公益訴訟案件數量并不多，您覺得主要原因在哪里?

湯*建：我國的公益訴訟案件尤其是檢察機關提起公益訴訟的案件確實不是很多，其原因主要在于立法依據不明。公益訴訟不同于私益訴訟，私益訴訟我國已經有了民事訴訟法作為起訴的依據，公益訴訟的立法依據一直沒有得到立法的明確。我國民事訴訟法2012年修改，僅僅在第55條規(guī)定了法律規(guī)定的有關機關和組織可以提起公益訴訟，但這里的法律規(guī)定的機關和組織究竟是指什么機關和組織，法律上并沒有明確規(guī)定。此后相繼修改的環(huán)境保護法和消費者合法權益保護法規(guī)定了符合一定條件的環(huán)保組織和消費者協會可以提起公益訴訟。這就為公益訴訟的真正落地提供了依據。

而檢察機關提起公益訴訟僅有抽象的法律原則性規(guī)定，比如，人民檢察院組織法規(guī)定檢察機關應當履行其職責，保護國家財產和公共利益不受損失，但并沒有具體賦予檢察院提起公益訴訟的權力。法無明文規(guī)定不可為，檢察院提起公益訴訟一直未能真正啟動，其根本原因就在這里。這次全國人大授權試點，主要就在于解決一個正當性問題，也就是賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。其意義十分重大。

[新*訪談]：這次檢察機關提起公益訴訟改革試點，能解決什么問題，具有哪些意義?

馬*德：此次檢察機關提起公益訴訟改革試點，為保護國家和公共利益提供了有效的法律渠道。過去，在生態(tài)環(huán)境保護，資源保護，國有資產保護和食品藥品領域，由于公民、法人和其他組織的違法行為，或者行政機關違法行使職權、拒絕履行法定職責，公共利益屢屢遭受損害確缺乏維護公共利益的有效途徑。此次授權，為檢察機關提起公益訴訟提供了法律依據，必然對維護公共利益產生積極影響。同時，檢察機關提起公益訴訟，也可以發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，依法制止和糾正違法行為，維護法律秩序。最重要的是，可以通過公益訴訟制度，監(jiān)督行政機關依法行使職權，糾正越權、濫用職權和不作為行為，將苗頭問題控制住，防止這些問題演化成公務人員的職務犯罪。

湯*建：這次檢察機關進行公益訴訟的試點，主要要“試水”這樣幾點：一是關于檢察機關的能力的考驗。檢察機關提起公益訴訟，是需要有一定的人力、物力等作為保障的，如果有大量的公益訴訟的案源，而檢察機關由于人力緊張，卻不勝應付，這樣就需要進行機構改革、人員充實、強化力量配置。因此，這次試點，帶有檢察機關“試水”的意思，也就是實際地測量一下公益訴訟的深淺，然而發(fā)現問題，尋找對策，推進檢察改革深化進行。其次，就是探索一下檢察機關提起公益訴訟的范圍。應該說，檢察機關提起公益訴訟的范圍是非常廣闊的，但在起步時應當限制范圍，不宜過于擴大范圍，否則這個試點就試不好。目前試點方案所確定的范圍是適宜的，并應當重點抓住環(huán)境資源方面的侵權案件，以之作為公益訴訟的突破口。最后，通過試點要總結一下檢察機關提起公益訴訟的程序機制問題。這個程序的每一步應當如何走，以及需要規(guī)定什么樣的制度作為配套，比如，檢察機關的調查取證權的范圍如何確定，公益賠償基金如何形成和養(yǎng)護、利用等等，均需要實踐探索。

[新*訪談]：檢察機關提起公益訴訟是不是對訴訟主體的一種補充?檢察機關提起公益訴訟有哪些優(yōu)勢?

馬*德：公益訴訟是相對于私益訴訟而存在的特殊訴訟形式。當國家社會公共利益受損后，誰能代表公益提起訴訟?從事公益的各類社會組織和團體當然可以，但是，作為法律監(jiān)督部門的檢察機關同樣不能置身其外。因為檢察機關在履行職責過程中，比較容易發(fā)現侵害公共利益的問題，提起公益訴訟也更有專業(yè)性、權威性和便利性。所以，在司法改革的大背景下，推動公益訴訟特別是檢察機關代表公益提起行政公益訴訟具有重要意義。不僅有利于維護國家社會和公共利益，而且能夠有效監(jiān)督國家行政機關依法行使職權，充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，確保司法改革的順利進行。

湯*建：檢察機關提起公益訴訟具有很多別的主體一般不具備的優(yōu)勢，主要包括：其一，不會缺位。檢察機關提起公益訴訟是憲法所確定的職責，任何機關或團體組織都有可能基于種種理由不提起公益訴訟，但檢察機關不能以任何理由拒絕提起公益訴訟，否則就是失職瀆職，就要承擔法律責任。因此，檢察機關在公益訴訟上是最后堡壘，是提起公益訴訟的最后一道防線。其二，不會濫權。檢察機關提起公益訴訟是其法律職責，它提起公益訴訟不帶有任何私利或私人動機，如獲取獎勵等等，再加之有制度保障，因此檢察機關不會濫用公益訴權。其三，專業(yè)知識。檢察機關也是司法機關，它具有專門人才和專業(yè)法律知識、訴訟技能，在提起公益訴訟上更加能夠有的放矢，更加能夠收取好的效果。其四，取證便利。檢察機關為了進行法律監(jiān)督，有專門的調查核實權，這在民事訴訟法第210條以及其他相關法律上已經有了規(guī)定。其五，國庫支持。提起公益訴訟，難免要有各種花費，檢察院在這個方面較之于一般的社會團體和組織就有優(yōu)勢，國庫對此應充分支持，相關費用開支應當列入各級財政預算進行保障。

劉-藝：檢察機關提起公益訴訟是對我國公益訴訟制度的進一步完善。《試點方案》不僅補充了民事公益訴訟機關的類型，也彌補了行政公益訴訟主體的缺位。這可以說是從源頭上為公益訴訟增加了動力。《民事訴訟法》第55條規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2013年修訂的《消費者權益保護法》授權消費者組織、2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定環(huán)境保護組織可以提起民事公益訴訟。《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定行政機關可提起民事公益訴訟。7月1日全國人大常委會明確授權檢察機關可以提起公益訴訟。由此，可提起民事公益訴訟的機關就確定為兩類：行政機關和檢察機關。《試點方案》進一步明確了當行政機關違法行使職權或者不作為造成國家利益或者社會公共利益損害，又沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情形下，由檢察機關提起行政公益訴訟。這一規(guī)定使公益訴訟對國家利益和公共利益的保護更加完備。

檢察機關提起公益訴訟并非為了自身利益，而是為了履行其憲法賦予的法律監(jiān)督職能。檢察機關在人員配備、專業(yè)知識和實際權能方面都具有明顯的優(yōu)勢，這保證了訴訟進程的準確性和高效性。此外，人民檢察院作為國家機關在訴前程序中能更有效率地與相關主體進行溝通，這對維護公共利益有超出訴訟制度的深遠意義。

[新*訪談]：檢察機關提起公益訴訟的身份是“公益訴訟人”，如何理解?

湯*建：這包括幾層含義：第一，檢察機關是公共利益和國家利益的訴訟代表人。檢察機關是代表公共利益和國家利益而提起訴訟的，不是為了自己的利益，因此，它是公益訴訟，而不是私益訴訟。其性質與刑事訴訟有類似之處。第二，檢察機關既是訴訟中的原告，也是訴訟中的法律監(jiān)督者，具有雙重身份。一方面，檢察機關提起公益訴訟，與對方當事人形成了平等對抗的關系，它在訴訟中享有當事人的地位和權利義務，比如說它可以提供證據、進行案件陳述、進行法庭辯論、提出處理建議等等，也可以上訴或抗訴。另一方面，檢察機關不等同于一般的原告，它在公益訴訟中仍可以對訴訟進行法律監(jiān)督，比如，如果法院審判公益訴訟案件存在程序違法現象，檢察院就可以提出檢察建議進行監(jiān)督;如果法院作出的生效裁判存在錯誤，檢察院可以抗訴;如果公益訴訟的判決進入執(zhí)行中，檢察院對執(zhí)行的過程及其結果可以進行監(jiān)督。同時，檢察院在公益訴訟中應當保持客觀中立的立場，不得像私益訴訟那樣，為了勝訴而不擇手段，不得濫用檢察機關的公益訴權和法律監(jiān)督權，否則也要承擔相應的法律責任。

[新*訪談]：一些民間組織發(fā)起公益訴訟、特別是環(huán)境公益訴訟中面對的取證難、費用高等問題，您覺得應該如何解決?

湯*建：這需要建立健全以下制度：一是基金制度，公益訴訟所獲得的賠償應當建立基金，完善制度，妥加管理。二是獎勵制度。對社會團體、組織而言，應當設立相應的獎勵制度，激勵它們提起公益訴訟。三是免費制度。提起公益訴訟應當免除相應的訴訟費用，當然，濫用訴權的除外。四是法律援助制度。目前法律援助制度已逐步健全，不斷強化，法律援助制度的功用應當在公益訴訟中首先得到體現和彰顯，其道理是不言自明的。

[新*訪談]：對于檢察機關提起公益訴訟，將來立法上應當如何應對?

湯*建：檢察機關提起公益訴訟應當于法有據。目前關于檢察機關提起公益訴訟的立法依據，僅有《民事訴訟法》第55條的一條規(guī)定，而且這該條規(guī)定也僅僅提到“法律規(guī)定的機關”有權提起公益訴訟，而這里的“機關”是否包含“檢察機關”依然不夠明確。修改后的《行政訴訟法》對公益訴訟未加任何規(guī)定。《人民檢察院組織法》尚未修改，其也未規(guī)定檢察機關有權提起公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟的試點已經啟航，試點結束后亟待將試點期間所積累的經驗素材，通過立法化的過程上升為法律規(guī)范，從而使檢察機關提起公益訴訟切實依法進行。為此，我認為，目前亟需將公益訴訟的立法完善工作列入議事日程。具體包括以下諸項：一是通過全國人大常委會的立法解釋，對《民事訴訟法》第55條中的“法律規(guī)定的機關”做出明確解釋，將檢察機關提起公益訴訟的職權明確載明于立法解釋的規(guī)范性文件中。二是在修改《人民檢察院組織法》中，明確規(guī)定檢察機關有權提起公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。三是建議全國人大常委會根據《行政訴訟法》第11條關于“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督”的規(guī)定，做出相關決議，將檢察機關提起行政公益訴訟的權能予以明確。并在條件成熟時，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，將檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權和程序予以明確和細化規(guī)定。四是積極推動制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機制、制度和程序做出系統(tǒng)規(guī)范。