上海房產律師事務所—關于上海公房租賃糾紛案件若干問題的探析

近幾年來，由于法律規定不明，致使審判實踐中對因公房租賃使用權發生糾紛的案件，理解不同、標準掌握不一，造成了審判結果的差異。本文作者結合審判實踐經驗，對一些亟待解決的問題提出了自己的看法，以期能促進認識的統一。

一、“出租人指定”是否應作為前置程序

公民之間為公房租賃戶名的變更、分列租賃戶名及公房使用部位等發生糾紛，是否可以直接向人民法院提起訴訟？由于理解不一，現在的做法比較混亂。有的法院直接予以受理，有的法院則認為應由出租人作出書面處理意見后，法院才能受理。現行的《上海市房屋租賃條例》(以下簡稱《租賃條例》)規定，“……可以繼續履行租賃合同者有多人的，應當協商確定承租人。協商一致的，出租人應當變更承租人；協商不一致的，由出租人在可以繼續履行租賃合同者中確定承租人。租賃關系變更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住權。”筆者認為，《租賃條例》明確由出租人確定承租人，對于可以繼續履行的租賃合同而言，指定變更承租人既是出租人的權利，也是出租人的義務，出租人應當履行該項職責，承租人取得承租權應當得到出租人的認可或指定。出租人逾期不答復或同住人對出租人的指定不服，同住人方可向人民法院提起訴訟。出租人如果不盡指定之責，則該類糾紛大量涌入法院，無疑會增大法院化解社會矛盾的司法成本。在我國目前公房使用權仍含有延續下來的福利性質狀態下，在法規亦有明文規定的基礎上，出租人進行指定應當是該類訴訟的前置程序，同時筆者認為，即使個別情況下出租人指定有困難，其也應當出具書面證明文件，澄明系爭房屋相關租賃情況，以及不能指定的理由。當事人經過此前置程序，方能向法院提起訴訟。另外，筆者建議應明確規定出租人指定承租人的期限，因為該期限直接影響當事人的起訴條件，不明確規定會造成不同法院對何為“逾期”理解不一致的情況，可以考慮以一個月為宜。

二、當事人的訴訟地位如何確定

目前由于規定不明確，有的法院將出租人列為被告，另一方同住人列為第三人，有的法院則將出租人列為第三人，而以同住人為被告。筆者認為，對出租人不指定的或對出租人指定不服的，應區別情況予以處理。

1、出租人怠于指定乃至不愿出具書面意見的。現實中，同住人對承租權的變更沒有爭議，但出租人基于某種原因不同意變更；或者同住人對租賃戶名的變更協商不成，出租人亦不愿意進行指定，且不出具書面意見。出租人出具書面意見的(可對書面意見提出具體細化的要求)，可視為出租人履行了管理的權利義務。只有在出租人未完成其指定之義務時，才應列出租人為被告，同住人列為第三人。此時的訴訟請求只能是要求出租人履行義務。有人就此提出不同意見認為，一旦法院作出判決，判令出租人應當在判決生效后三十日內作出指定，而出租人仍不指定怎么辦？筆者認為，此時解決的方法也是多樣的，既可以向出租人的上級部門提出司法建議，責成下級部門履行法院確定的義務而作為，也可以以拒不履行生效法律文書確定的義務對待，予以罰款或采取其他有效措施。

2、出租人進行了指定，同住人對出租人的指定不服。這時同住人是直接權利義務人，筆者認為，可以借鑒勞動爭議案件的處理方式，將直接權利義務人作為訴訟的原、被告，出租人列為第三人。當前我國的公房租賃使用權仍具有社會福利性質，出租人對承租人的指定實質上帶有行政色彩，與勞動仲裁兩者有相類似之處。公房租賃是計劃經濟的產物，公房的物權性質有被虛化的一面，此類爭議實質上是同住人之間對承租權的爭議，故同住人應列為原、被告。而對于出租人而言，其并不與同住人發生直接的民事權利義務爭議，其對雙方爭議的訴訟標的沒有獨立請求權，但案件處理結果可能與其有法律上的利害關系，故其在訴訟終結后有義務根據法院的裁判結果與一方同住人建立房屋租賃關系，因此應當列出租人為無獨立請求權的第三人。

三、出租人如何界定

由于法規對“出租人”這一概念，并未明確其內涵，加之我國公房制度改革的特殊性，各法院對“出租人”應如何界定存有較大分歧。有的法院認為物業管理公司直接行使房屋管理之職能，應列物業公司為出租人，由其指定承租人，并在相關案件中作為當事人。有的法院則認為公房具有福利性質，而房地局是國家公有房屋的行政主管部門，故應列房地局為出租人，由其行使出租人的權利，履行出租人的義務。

現行《租賃條例》第五條規定，“上海市房地產管理部門是本市房屋租賃的行政主管部門。區、縣房地產管理部門是本轄區內房屋租賃的行政管理部門，業務上受市房地產管理部門領導。”第六條規定，“房屋出租人應當是擁有房屋所有權的自然人、法人或者其他組織。但依法代管房屋的代管人或者法律規定的其他權利人可以是房屋出租人。”《關于貫徹實施〈租賃條例〉的意見(一)》第二條第一款規定，“出租人應當是擁有房屋所有權的法人、其他組織和個人，依法代管房屋的代管人或者法律規定的其他權利人”。《關于貫徹實施〈租賃條例〉的意見(二)》第一條第二款規定“各區縣房地集團公司依法受托管理的代管、代理經租等房屋的租賃參照公有房屋租賃執行。”

目前管理公房租賃事項的部門主要是區縣房地局、房地集團公司及房產物業管理部門。筆者認為根據《租賃條例》及其貫徹意見的相關規定來看，出租人的主體應該是區縣房地集團公司。物業公司不是出租人，其主要的職責是對所屬房產進行修繕、管理、改善環境，進行物業等方面的服務，而對出租房屋沒有所有權或受托管理權，且沒有具體的法律條文賦予其對公房予以出租、管理的職權。區縣房地局主要負責本區域內公有房屋產權、產籍管理，是行政管理機關，亦非受托管理公房的部門。而房地集團公司進行房屋租賃活動由各區縣房地局的授權及明確的法規、規章規定，故應當確定房地集團公司為出租人。同住人對變更承租戶名意見不一時，由其指定承租人，并由其作為當事人參加訴訟，當然其可以委托物業公司中的具體經辦人員作為委托代理人參加訴訟。

四、審判中是否可引入貨幣化補償方法

在審判實踐中，時常會遇到發生爭議的同住人為同一順序承租人、且其他條件基本相同的情況，法院無論最終確定哪一方為承租人，都會引起另一方的不滿，甚至會使矛盾激化、升級，所以如何順應社會經濟的發展，適時引入一些更為合理的解決方法便成為當務之急。

筆者認為，公房的租賃、使用權隨著“公轉私”政策的實施已日益呈現物權化的趨勢，當事人之間爭奪“承租權”，無非是認為“有利可圖”。隨著貨幣化動遷方案的實施，以及我國對于公房制度的改革，貨幣化補償不失為一種妥善解決該類糾紛的有效途徑。即條件相同或相近的同住人之間對系爭房屋“出價”，競價高者得承租權，另一方得到貨幣補償。在雙方不愿競價的情況下，法官也可以參照系爭房屋的市場定價，確定一個金額合理的補償辦法加以解決糾紛。

五、未成年人能否成為公房的承租人

在該問題上，各個法院在個案中處理不一，有的法院認為未成年人無完全行為能力，不能作為承租人。

《租賃條例》第七條規定，“房屋承租人可以是中華人民共和國境內外的自然人、法人或者其他組織……。”《關于貫徹實施〈租賃條例〉的意見(二)》第十二條規定，“……‘共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者變更租賃關系時，在該承租房屋處實際居住生活一年以上(特殊情況除外)而且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人，結婚、出生可以不受上述條件的限制。”《關于貫徹實施〈租賃條例〉的意見(一)》第六條第二項規定了承租人應提交的材料中包括了“承租人的個人身份證明”。

對于未滿16周歲的未成年同住人，由于其不具備申領身份證的資格，故如按照上述規定，似乎不能成為承租人。筆者認為，相關規定并沒有排斥未成年人作為承租人。未成年人雖然屬于限制行為能力人，但其仍具有民事權利能力，對于“承租權”的獲得應不受約束，如果該未成年人為唯一同住人，那是否意味著在不能繼續承租的情況下，該未成年人就“無房可住”呢？故未成年同住人只要具備承租人的條件就可成為租賃人，鑒于其無完全民事行為能力或為限制行為能力，故可在其成年之前暫由其監護人代為行使這一權利。

六、關于承租人是否可以為多人的問題

有的法院提出，承租權可以視為一項財產權利，可以參考共同共有的規定，即承租人可以設定為同一順序、條件都基本相同的多人，由多人共同享有承租權。

《租賃條例》第四十條第一款規定，“公有居住房屋承租人與本處有本市常住戶口的共同居住人協商一致，要求承租戶名變更為本處有本市常住戶口的共同居住人之一的，出租人應予同意。”第四十一條第二款規定，“可以繼續履行租賃合同者有多人的，應當協商確定承租人。協商一致的，出租人應當變更承租人；協商不一致的，由出租人在可以繼續履行租賃合同者中確定承租人。”

根據上述規定，筆者認為確定承租人只能為一人，且在當前的住房制度以及相應配套法規的大背景下，如確定承租人為多人既在法律上難以說通，在技術層面上亦存在障礙。