原告李×壽，男，1943年6月11日出生，漢族，農民，家住山東省章丘市溫祖鎮黑峪村。被告山東省章丘市人民政府，住所：章丘市明水街道辦事處匯泉路50號。第三人李陽，男，1968年12月25日出生，漢族，農民，家住山東省章丘市溫祖鎮黑峪村。原告李守和第三人李陽的祖父將他們的房子分成兩部分，交給原告和第三人的父親李秀（已故）。1992年，被告章丘市人民政府向第三人李陽頒發了張文基建（92）字第1120151號《建設用地集體土地使用證》。土地證記載，第三人的南鄰為原告李壽。文祖鎮黑峪村委會出具的《權利來源證明》記載，該宗族土地由先人繼承，權屬合法，面積準確，權屬邊界與四鄰無爭議。1997年，原告在共有宅基地上建起3棟南房、1道圍墻和1道院墻。第三人的宅基地上有一個攤位。原告建好房子后，將大門轉向北，穿過第三人的宅基地向北，直達大街。2005年4月，第三方在原告大門外挖溝施工。原告認為這侵犯了他的住宅基地的面積，并加以阻撓。第三人提起民事訴訟，并向法院提供了《集體土地建設用地使用證》（中衛計計（92）字第1120151號）。為此，原法院于2005年6月13日向章丘市國土資源局申請對其與第三人之間的宅基地進行處理，并于同年9月28日提起行政訴訟，請求法院撤銷被告人為本案出具的《集體土地使用證》（浙國土資（92）字第1120151號）第三方。原告稱，原告房屋北鄰為空地，至今沒有房屋。1992年，被告向第三方頒發了建設用地使用證。該證明是在原告與第三方發生糾紛期間，被告未經原告簽字而向第三方出具的。這違反了法律程序，請求法院撤銷。被告辯稱，被告為第三人出具的《建設用地使用證》事實清楚，適用法律準確，程序合法，應當予以保留；同時，根據《行政復議法》的有關規定，原告應當先復議后立案一場訴訟，應該駁回他的要求。第三方稱，第三方持有的土地使用證的發證程序合法有效，原告提到與第三方存在爭議，與事實不符，請求駁回原告的訴訟請求。在本案審理過程中，原告因故撤訴。法院認為原告申請撤訴的理由正當，裁定依法撤訴。

[評論]

盡管本案以原告撤訴而告終，關于本案是否適用預復議，有兩種不同的意見：一種意見認為，由于《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定“公民，法人或者其他組織認為行政機關對水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權侵犯其合法取得的土地、礦產資源的，先申請行政復議。”。因此，當事人應當先復議，對復議不服的，才能向人民法院提起訴訟。一種觀點認為，不適用預復議，因為《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定，預復議僅限于行政裁決案件，出具證明屬于行政許可性質。本案原告和第三人均已取得人民政府頒發的土地使用證，對人民政府頒發的土地使用證不服的，不適用復議前的規定。作者同意第二種意見。根據行政復議法第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦產資源、水流、森林、草原等自然資源的所有權或者使用權，灘涂、海域侵犯其取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，可以向人民法院提起行政訴訟；法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權、使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起的行政訴訟，不適用行政復議法第三十條第一款的規定。”從最高人民法院目前的批復和對批復的理解來看，行政復議法第三十條規定的復議前案件，應當限于“行政機關確認土地”這里的確認，是指當事人發生爭議后，行政機關對爭議自然資源的所有權或者使用權作出的確認決定自然資源所有權或使用權的確認，即包括土地確認在內的所有行政決定。土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記屬于行政許可行為，不應納入行政確認的范圍。由于行政裁決與行政許可是兩個不同的概念，所謂行政裁決是指行政機關依法授權，對與行政活動密切相關、與當事人之間的合同無關的民事糾紛進行審查，作出裁決的行政行為裁決。例如，對土地所有權、使用權有爭議的，行政機關依法申請土地，行政地行政機關應當予以許可。所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二款規定，開發利用有限的自然資源，可以設定行政許可。在我國法律框架下，土地和其他自然資源只能通過國家賦予的特殊權利來開發、利用和保護。人民政府核發的土地使用權證是相對人使用相關土地的一種許可行為。因此，行政機關核發土地等自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前情形。本案中，原告對被告為第三人出具建設用地使用證的行為不服，請求注銷該證。他可以不經行政復議直接起訴。你知道嗎