《行政訴訟法》第五十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。行政訴訟不適用調(diào)解就成為了行政訴訟的特有原則之一。根據(jù)我國傳統(tǒng)行政法理論解釋，行政案件爭議的訴訟標(biāo)的是一定的行政法律關(guān)系，不是平等主體間的民事法律關(guān)系，雙方當(dāng)事人在行政實(shí)體法上的地位不平等。

行政爭議是在行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)力的過程中發(fā)生的，行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，有關(guān)法律、法規(guī)事先作了規(guī)定，當(dāng)事人雙方都不得任意放棄權(quán)利或相互免除義務(wù)。人民法院審理行政案件的任務(wù)，在于確定具體行政行為是否合法。合法者予以維持，不合法者予以撤銷，顯失公正者予以變更,不能由爭議雙方相互讓步、相互諒解來判斷行政行為是否合法與正確。行政訴訟不適用調(diào)解的立法本意是好的，要求行政機(jī)關(guān)依法行政，不得隨意處分行政權(quán)，符合行政法治要求。然而，訴訟程序的設(shè)計(jì)應(yīng)服從和服務(wù)于整個(gè)訴訟立法的需要。行政訴訟的目的是保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。否定行政訴訟和解機(jī)制從根本講不利于上述目的的實(shí)現(xiàn)，不利于行政訴訟中法律效果和社會(huì)效果的最佳統(tǒng)一，更與當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的法治環(huán)境相悖。另一方面，必須面對和承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是：自行政訴訟法頒布實(shí)施以來十多年，大量的撤訴案件，是法院背后協(xié)調(diào)的結(jié)果。據(jù)《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計(jì)，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結(jié)案率達(dá)到30%至57%左右。撤訴的情形，

一是原告起訴后，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的處理決定正確因而主動(dòng)申請撤訴;

二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴;

三是行政案件中，原告和第三人達(dá)成和解，原告申請撤訴。

上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進(jìn)行“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機(jī)關(guān)敗訴而“影響關(guān)系”、“影響形象”，主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調(diào)解，并不意味著協(xié)調(diào)不能作為行政訴訟中的一個(gè)手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)的結(jié)果是通過撤訴的方式結(jié)案。協(xié)調(diào)在不知不覺中成了行政審判中一種結(jié)案方式。隨著法制的進(jìn)一步完善，百姓法律意識(shí)的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復(fù)雜，為定紛止?fàn)帲瑯?gòu)建和諧的官民關(guān)系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調(diào)來化解紛爭的做法會(huì)越來越受到推崇。

二、設(shè)立協(xié)調(diào)和解制度的依據(jù)

最高法院《人民法院五年改革綱要(2004-2008)》對行政審判工作提出了總體要求：“改革和完善行政訴訟程序，為行政訴訟法的修改積累經(jīng)驗(yàn)，并適時(shí)提出立法建議”。2007年3月，最高法院《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)積極作用的若干意見》，明確指出：“對行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實(shí)踐，不斷探索有助于和諧社會(huì)建設(shè)的多種結(jié)案方式，不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷完善行政訴訟和解工作機(jī)制。”最高法院在第五次全國行政審判工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，探索和完善行政案件協(xié)調(diào)處理新機(jī)制的目的之一在于解決行政爭議，在當(dāng)前各種社會(huì)矛盾凸顯的形勢下，人民法院既要運(yùn)用法律手段解決矛盾糾紛，又要大力弘揚(yáng)“和為貴”的傳統(tǒng)文化，樹立和諧司法的理念，注重運(yùn)用協(xié)調(diào)解決的方式化解行政爭議。按照“堅(jiān)持合法審查，促進(jìn)執(zhí)法完善，依法規(guī)范撤訴，力求案結(jié)事了”的原則。這一司法政策的提出，意味著行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度獲得了司法認(rèn)可，也為該制度的設(shè)立從原則、適用范圍以及結(jié)案方式上指明了方向。

三、行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的基本原則

一是合法原則。《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”行政訴訟的一切活動(dòng)和程序都應(yīng)以此為中心。二是有限協(xié)調(diào)和解原則。從法律賦予行政機(jī)關(guān)的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭議的行政行為都可以適用協(xié)調(diào)，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協(xié)調(diào)。三是自愿原則。協(xié)調(diào)案件應(yīng)出于自愿，協(xié)調(diào)的本質(zhì)在于始終尊重當(dāng)事人意志。四是公開、公平與公正相結(jié)合的原則。行政管理過程中，無論在實(shí)體還是程序上，相同的事件應(yīng)當(dāng)相同處理。五是能協(xié)調(diào)則協(xié)調(diào)，當(dāng)判則判的原則。六是應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人真實(shí)意思表示與督促履行相結(jié)合的原則。

四、行政訴訟協(xié)調(diào)和解的范圍

適用協(xié)調(diào)的情形主要有以下幾類：

1、行政賠償訴訟案件。

2、行政訴訟案件。

(1)因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。主要有兩類：一是如果行政機(jī)關(guān)所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權(quán)作出，則法院可在自由裁量權(quán)范圍進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如對增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為;二是如果行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調(diào)。比如不服行政機(jī)關(guān)對某種民事行為責(zé)任、效力作出認(rèn)定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制補(bǔ)償或拆遷安置決定，不服行政機(jī)關(guān)對侵權(quán)或損害賠償所作裁決等等。

(2)因行政指導(dǎo)行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。

(3)因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調(diào)。

五、行政訴訟協(xié)調(diào)的程序和結(jié)案方式

行政訴訟協(xié)調(diào)不應(yīng)僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協(xié)調(diào)，也能夠更好、更有效地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。主要從“審前、審中、審后”三個(gè)階段進(jìn)行規(guī)范。

1、協(xié)調(diào)的審前程序，即啟動(dòng)程序。協(xié)調(diào)的適用應(yīng)由行政訴訟當(dāng)事人一方或雙方提出申請，并且一般應(yīng)采取書面申請。法院也可根據(jù)具體案件情況，在查明事實(shí)、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當(dāng)事人提出申請的建議，但是法院不能依職權(quán)強(qiáng)行啟動(dòng)協(xié)調(diào)程序。另外，法院在協(xié)調(diào)前，應(yīng)對案件事實(shí)是否清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否明確進(jìn)行審查，只有在事清責(zé)明的情況下才能進(jìn)行協(xié)調(diào)。從司法實(shí)踐來看，可以有三種啟動(dòng)方式：第一，由當(dāng)事人申請啟動(dòng)。第二，由人民法院引導(dǎo)啟動(dòng)。人民法院認(rèn)為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨(dú)立審判、適用法律位價(jià)、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調(diào)解決行政糾紛的，經(jīng)征求雙方當(dāng)事人同意，亦可運(yùn)用協(xié)調(diào)。第三，由相關(guān)部門協(xié)調(diào)啟動(dòng)。

2、協(xié)調(diào)的審中程序，即處理程序。行政爭議各方在平等自愿的基礎(chǔ)上，由人民法院召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，分別傾聽各方意見或者同時(shí)聽取各方意見。但在協(xié)調(diào)階段，人民法院應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調(diào)要求當(dāng)事人本人參加，且具有訴訟能力。包括行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是能夠承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進(jìn)行。因?yàn)樾姓V訟不僅僅涉及當(dāng)事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會(huì)成員產(chǎn)生實(shí)際或未來的影響。三是合法協(xié)調(diào)。應(yīng)比照行政程序法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)。雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權(quán)益為主旨。四是“協(xié)判合一”。借鑒我國民事調(diào)解、刑事自訴案件調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，法院可選擇“協(xié)判合一”模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持能協(xié)則協(xié)，當(dāng)判則判，協(xié)判結(jié)合，案結(jié)事了。

3、協(xié)調(diào)的審后程序，即終結(jié)程序。在行政訴訟中，對于經(jīng)法院協(xié)調(diào)，當(dāng)事人達(dá)成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當(dāng)然還是依照傳統(tǒng)的結(jié)案方式裁定準(zhǔn)予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協(xié)調(diào)制度下，當(dāng)事人雙方達(dá)成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內(nèi)容的，采取何種結(jié)案方式?目前司法理論界有多種觀點(diǎn)：一是應(yīng)以出具“終止審查決定書”形式結(jié)案。二是應(yīng)以“書面協(xié)議”形式結(jié)案。三是應(yīng)以“調(diào)解書”形式結(jié)案。四是應(yīng)以“裁定書”的形式結(jié)案。

筆者認(rèn)為我國行政訴訟協(xié)調(diào)制度的結(jié)案方式應(yīng)采用裁定書與調(diào)解書相結(jié)合的形式。這是因?yàn)椋?/p>

第一，行政訴訟“法院協(xié)調(diào)”既是當(dāng)事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人“自治”，又有司法權(quán)的“引導(dǎo)”，用裁定書的形式可以體現(xiàn)訴訟行為的性質(zhì)。

第二，對“合意和解”協(xié)議的審查，包含著對被訴具體行政行為合法性的審查。按“具體行政行為的公定力”理論，不經(jīng)法定的程序和方式不能否認(rèn)具體行政行為的效力。而“合意和解”協(xié)議沒有否定被訴具體行政行為公定力的效力。

第三，訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具有促進(jìn)作用，但主動(dòng)權(quán)仍然掌握在法院手中，對當(dāng)事人中止或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用裁定書的形式結(jié)案，正如準(zhǔn)予撤訴的裁定一樣，既能反映出當(dāng)事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。