導言

改革開放以來，隨著我國現(xiàn)代化建設步伐加快，城市的結構和功能日趨多樣化，出現(xiàn)了人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、居住環(huán)境惡化等一系列問題。現(xiàn)代城市的經(jīng)濟、人口、建筑、生活設施等高度密集，以及與之俱來的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來了諸多難題。相比之下，我國的城市管理行政執(zhí)法體制卻存在著種種弊端，與依法行政的要求不相適應。

一是行政執(zhí)法隊伍過多過濫。受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟影響，長期以來我國城市管理領域存在著城建監(jiān)察、城管監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察、市容監(jiān)察、綠化監(jiān)察、市政監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)理、交通管理、工商管理等十幾支執(zhí)法隊伍，五花八門，上下重疊，隊伍臃腫，“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”，“擾民”、“傷民”現(xiàn)象屢見不鮮。

二是執(zhí)法力量分散，效率低下。從市到區(qū)、街道甚至居委會都存在著執(zhí)法隊伍，不能形成合力，管理不見效，難長效，事倍功半。同時各執(zhí)法隊伍的職權劃分不清，交叉重疊，一條馬路多家管，一起違章多家罰。“大蓋帽多對于行政相對人行使權利非常不利，有時需要向若干個行政管理部門請求權利，其權利難以得到保護。有時，被侵害的相對一方當事人請求行政機關保護其人身權或財產(chǎn)權，而若干個行政部門都有可能以權力交叉為由，一推了之”。

三是基層執(zhí)法力量不足，管理不到位。由于執(zhí)法力量主要集中在市、區(qū)兩級，而城市管理的主要任務和工作難點又在街道，街道又沒有執(zhí)法主體資格，形成“有權管的看不見，看得見的無權管”，許多管理工作無法落實到位。

四是執(zhí)法與利益掛鉤，變成謀利手段。由于多年來行政機關的行政執(zhí)法權力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機關把執(zhí)法當成本部門謀取不當利益的手段，有利的事情爭著管，無利的事情“踢皮球”，造成重復處罰，形成管理“真空”，甚至滋生腐敗。

針對上述問題，各地在城市管理執(zhí)法體制上進行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政執(zhí)法模式。主要有聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、巡警執(zhí)法、相對集中行政處罰權等。這些執(zhí)法模式為強化城市管理，提升城市管理水平，積累了經(jīng)驗。

筆者1991年即在江蘇省揚州市從事城市管理相關工作。從1993年開始，揚州市政府就不斷探索加大城市管理工作的力度。初期，通過組建公安巡警支隊，擴大其工作職責，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理聯(lián)合執(zhí)法總隊。1998年7月，市四套班子召開聯(lián)席會議，專題研究城市管理工作，決定組建城市管理監(jiān)察支隊，將涉及城市管理的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法人員集中起來，實行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、集中執(zhí)法，以解決多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法、難以形成合力的狀況。2000年12月28日，國務院法制辦公室(以下簡稱國務院法制辦)復函批準在揚州市開展相對集中行政處罰權試點工作，揚州有幸成為江蘇省首批獲準試點的城市之一。隨著歲月的流逝，相對集中行政處罰權現(xiàn)已上升為法律制度并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。有學者認為它是“新時期我國全面建設小康社會的必然選擇”。還有的認為“它已經(jīng)成為我國建立新的法律運行機制過程中的重要里程碑”。由于工作關系，筆者對這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，并進而對其進行了深入探究，發(fā)現(xiàn)并不如此。

本文試圖圍繞相對集中行政處罰權的產(chǎn)生背景、具體做法，探討這一制度存在的理論與實踐問題，提出在當前條件下加強和改善城市管理行政執(zhí)法的一些初步思考。

一、相對集中行政處罰權制度的概念、基本做法與成效

(一)相對集中行政處罰權制度的概念

關于相對集中行政處罰權的概念，理論界、執(zhí)法界的看法基本上是一致的，即“相對集中行政處罰權，是指將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使;行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使已經(jīng)由一個行政機關統(tǒng)一行使的行政處罰權”。

相對集中行政處罰權作為一項法律制度，是由1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)所首先規(guī)定的。該法第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。為了積極、穩(wěn)妥地實施《行政處罰法》的這一規(guī)定，《國務院關于貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》(國發(fā)[1996]13號)進一步明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行”。這樣，國務院文件正式將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為相對集中行政處罰權制度，并確定通過試點逐步推行這一制度。

1、相對集中行政處罰權制度的構成要件

根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，相對集中行政處罰權制度應當由以下四個方面要件構成：

(1)行使相對集中行政處罰權的主體必須是行政機關。行政處罰權是一項重要的行政權力，是政府籍以管理國家和社會的重要手段。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在我國，除行政機關和法律、法規(guī)授權的組織可以成為行政處罰主體之外，其他任何組織都不能成為行使行政處罰權的主體。《行政處罰法》第16條規(guī)定的是“一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。因而集中行使行政處罰權的主體只能是國家行政機關，而不能是除此之外的任何其他組織。

(2)集中行使的行政處罰權必須通過一定的法律程序取得。在我國，哪一類、哪一級行政機關行使哪一些職權是由法律明文規(guī)定的。相對集中行政處罰權涉及到法定職能的重新調整和配置，必然要有嚴格的法律依據(jù)和程序規(guī)制。否則，行使相對集中行政處罰權的機關就無從取得行政處罰權。《行政處罰法》第16條對相對集中行政處罰權的法律途徑和程序作了明確的規(guī)定，即“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。此處的“決定”就是一種法律程序。一個行政機關只有通過有權機關的“決定”，才有可能取得相關行政機關的行政處罰權，從而實現(xiàn)行政處罰權的集中。

(3)只能是相對集中，而非絕對集中。新華詞典解釋“相對”這個詞“是屬于哲學范疇，與絕對相對，是有條件的、暫時的、有限的”。正確理解“相對集中”的內涵，務必要搞清什么是當前城市管理中“多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民”的問題。筆者認為，這類問題無非是無證商販隨意擺攤設點、車輛亂停亂放、隨意張貼小廣告、支棚搭架、亂吐亂扔亂倒、亂搭亂建等等，是管也管不盡的城市問題的疑難雜癥，是常見病、多發(fā)病。解決上述這些問題并非沒有行政主管部門，而是因為主管部門太多，或者是人手少，或者是無經(jīng)濟效益，或者是認為“這是小問題”，而不愿管、不想管。譬如在人行道上支棚搭架擺攤設點經(jīng)營，這樣一件“小事”，就涉及到眾多的行政管理部門，占道了市政、公安交警應該管，亂搭亂建了規(guī)劃部門應該管，垃圾亂扔了市容衛(wèi)生部門應該管，無照經(jīng)營工商部門應該管……不一而足。最后的結果是大家都應該管，大家都不去管。而將解決這類問題的行政處罰權集中起來交由一個部門去處理，顯然是可行的、必要的。同時，這種集中也以“相對”為前提，不是絕對的、全部的集中。由一個行政機關包攬全部行政處罰職能，不僅沒有理論依據(jù)，實踐上也行不通。

(4)集中的只是行政處罰權。根據(jù)行政法基本理論，行政管理權的內容包括行政許可權、收費權、處罰權、監(jiān)督權、指導權、強制權等。“相對集中行政處罰權”，顧名思義，只是行政處罰權的集中，而非行政許可權、收費權等其他行政管理權的集中。

應當注意的是，行政檢查權在行政管理權的內容構成上并不是一項獨立的權力，它是附屬于行政管理各項權力的。檢查權的行使是審批權或處罰權實現(xiàn)的必要手段。行政處罰權集中之后，其附屬的行政檢查權也必然隨之轉移。

2、相對集中行政處罰權制度的產(chǎn)生和發(fā)展

眾所周知，我國現(xiàn)行行政管理體制和政府職能運作模式發(fā)端于計劃經(jīng)濟時期。長期以來，由于行政管理體制改革和政府職能轉變尚未完全到位，政府管了大量不該管、管不了、也管不好的事，而該管的事又沒有去管或者沒有管好，政府權力的運作與實行經(jīng)濟體制改革、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的形勢嚴重不相適應，行政管理的成本很高，效率很低。受此體制和舊的觀念的局限，在以往的立法工作中，存在不少弊端。其中一個突出的表現(xiàn)，就是立法過于強調“條條”管理，法律、法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權，往往都要明確由政府某一個具體部