（國辦發〔１９９６〕２３號　１９９６年６月１日） 各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 　　為調動廣大群眾治理開發農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（以下簡稱“四荒”，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草等荒水等）的積極性，加快水土流失的治理，改善生態環境，改變農業生產條件，促進農業可持續發展，經國務院批準，現就有關問題通知如下： 　　一、治理開發“四荒”的重要意義 　　８０年代以來，一些“四荒”資源較多的地方，出現了以家庭承包、聯戶承包、集體開發、租賃、股份合作和拍賣使用權等多種方式大規模治理開發“四荒”的好勢頭，收到了很好的效果。 　　實踐證明，治理開發“四荒”資源，對于進一步解放農村的生產力，控制水土流失、提高土壤肥力和土地的產出率，對于保護、改善和優化生態環境，加快農民脫貧致富、壯大農村集體經濟等，都有著重要的意義。有計劃、有領導地治理開發“四荒”資源，是組織廣大農民向生產的深度的廣度進軍的一項戰略措施。 　　二、治理開發“四荒”的基本原則 　　（一）堅持合理規劃的原則。鄉、村集體經濟組織要根據本區域內社會、經濟發展和生態狀況，依據《中華人民共和國水土保持法》等有關法律、法規和政策，在國家水土保持和土地利用總體規劃的指導下，制定治理開發“四荒”的具體規劃，并按照規劃有計劃、有步驟地治理開發。 　　（二）堅持治理和開發相結合的原則。治理開發“四荒”要以治理水土流失為前提，鼓勵合理開發利用“四荒”資源，以治理保開發，以開發促治理。要重視小型農田水利建設，積極改善開發利用“四荒”的生產條件。 　　（三）堅持以小流域為單元進行綜合治理的原則。要因地制宜，工程措施、生物措施和保土耕作措施相結合，山、水、田、林、草、路綜合治理，合理安排農、林、牧、副、漁各業生產，在完整的水土保持防護體系基礎上，形成合理的開發布局，以保護“四荒”資源的永續利用。 　　（四）堅持多種方式并舉的原則。治理和開發農村集體所有的“四荒”，應根據群眾的意愿和當地的實際情況，實行家庭或聯戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等多種方式。哪種方式有利于調動群眾的積極性，有利于保持水土，有利于發展壯大集體經濟，就采取哪種方式，切忌“一刀切”。 　　三、治理開發“四荒”的政策 　　（一）實行誰治理、誰管護、誰受益的政策。在經過治理開發的“四荒”地上種植的林果木、牧草及其產品等歸治理者所有，新增土地的所有權歸集體，在協議規定期限內，治理者擁有使用權，享受國家有關優惠政策。 　　（二）農村集體經濟組織內的農民都有參與治理開發“四荒”的權利，本村村民享有優先權。也鼓勵和支持有治理開發能力的企事業單位、社會團體及其他組織或個人采取不同方式治理開發“四荒”。 　　（三）治理開發“四荒”，應做到公開、公平、自愿、公正。治理開發的規模要適度，既不搞平均主義，又要避免由于規模過份懸殊帶來的資源分配和經濟利益不合理的矛盾。 　　（四）治理者對“四荒”享有治理開發自主權。國家依法保護治理開發“四荒”的成果和治理者的合法權益。在符合國家有關法律、法規、政策、水土保持總體規劃和治理開發協議的前提下，允許并鼓勵治理者在保持水土和培育資源的基礎上，宜農則農，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據實際情況開發利用“四荒”。 　　（五）無論采用哪種方式治理開發“四荒”，都必須遵守有關法律、法規和政策。不準在２５度以上的陡坡上開荒種植農作物，不準破壞植被、道路和農田水利、水土保持工程設施。不得進行掠奪式開發，不得將“四荒”改作非農用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關規定予以處罰。對違約逾期不治理開發的，農村集體經濟組織應無償收回。 　　（六）承包、租賃、拍賣“四荒”使用權，最長不超過５０年。在規定的使用期限內，對于實行承包、租賃和股份合作方式治理的，可以依法繼承、轉讓或轉租；對于購買使用權的，依法享有繼承、轉讓、抵押、參股聯營的權利。在進行轉讓、抵押、參股聯營時，要經農村集體經濟組織同意，由鄉（鎮）級人民政府審核，報縣級人民政府批準，依法辦理土地使用權變更登記和抵押登記。國家在征用已治理開發的“四荒”地時，對其治理開發成果要給予合理補償。 　　（七）要發揮縣以及鄉（鎮）基層水利、水土保持、土地、農業、林業和供銷社等部門的指導、服務作用。要為“四荒”治理開發編制規劃，組織技術培訓，推廣適用科技成果，提供優質苗木、良種，供應生產資料，提供市場信息咨詢等保本微利的社會化服務。 　　四、治理開發“四荒”要實行規范化管理 　　（一）承包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”使用權等都要做好前期工作。要劃清國家與集體所有“四荒”的權屬界限，權屬不明確、存在爭議的，在問題沒有得到解決前，不得進行承包、租賃、股份合作或拍賣。嚴禁把國有土地變為集體所有。嚴禁將有林地當作“四荒”拍賣。 　　（二）制定承包、租賃、拍賣規劃和具體的實施方案。農村集體經濟組織要廣泛征求群眾意見，吸收村民代表參加，經村民代表大會充分討論后，報鄉（鎮）人民政府審核、縣級以上人民政府批準后實施。實施方案要規定使用“四荒”的范圍，明確治理開發的內容、要求、使用期限和有關政策，尤其要明確做好水土保持工作的具體要求。 　　（三）承包和租賃治理開發“四荒”，農村集體經濟組織要與承包、承租者簽訂合同，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準。合同要明確承包方與發包方、承租方與出租方的權利與義務。拍賣使用權的，要標定拍賣底價，實行公開競價，拍賣后買賣雙方要簽訂拍賣協議，辦理交款手續，由縣級人民政府依法核發或更換土地使用權證書。拍賣金可一次支付，也可在規定的期限內分期支付。 　　（四）承包、租賃和拍賣“四荒”使用權所收取的資金，實行村有鄉管，只能用于“四荒”范圍內的水土保持和小型農田水利等基礎設施建設。要建立嚴格的資金使用申報和管理監督制度。 　　五、加強對治理開發“四荒”和水土保持工作的領導 　　（一）各級政府要高度重視治理開發“四荒”和水土保持工作。這項工作由水利部歸口管理，水利部要會同國家計委、財政部、農業部、林業部、國家土地管理局等有關部門指導各地認真貫徹落實本通知精神，并對此項工作進行監管。各級有關部門都要積極主動地為“四荒”資源的治理開發做好服務工作。 　　（二）治理開發“四荒”要堅持分類指導。已開展承包、租賃、股份合作和拍賣工作的省、自治區、直轄市，應選擇工作開展比較好的縣認真總結經驗，完善政策措施，對面上工作給以正確引導。未開展的地方，要在摸清“四荒”現狀、制定規劃的基礎上，先行試點，在試點基礎上逐步推開，切不可一哄而起，盲目推進。 　　（三）認真貫徹執行《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國水土保持法實施條例》。要建立健全配套法規體系和水土保持監督執法體系，強化監督管理職能，不斷地提高水土保持工作的水平。 　　各省、自治區、直轄市可根據本通知精神，結合當地的實際情況，制定治理開發“四荒”資源的具體實施辦法。