一、改變土地用途違不違法?

土地使用者可以改變國有土地用途的，但應(yīng)依法依規(guī)辦理有關(guān)審批手續(xù)。不得擅自改變用途或者不按照批準(zhǔn)用途使用土地。

現(xiàn)行《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)，對用地者如何辦理用途變更審批手續(xù)的規(guī)定比較明確，但對如何處理擅自改變用途或者不按照批準(zhǔn)用途使用土地問題的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠明確、具體，缺乏可執(zhí)行性和可操作性。結(jié)合法律規(guī)定和執(zhí)法實踐，對于改變土地用途問題應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，分類處理。

二、如何辦理改變用途審批手續(xù)?

《土地管理法》第56條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地;確需改變土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國土資源主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃主管部門同意。《城市房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38、43條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥、出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，建設(shè)單位均要取得城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè);確需變更的，必須向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出申請。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時將依法變更后的規(guī)劃條件報有關(guān)國土資源主管部門備案。

從法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，用地者取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途，經(jīng)過批準(zhǔn)，是可以變更的。根據(jù)原供地方式、地塊所在區(qū)域的不同，國有建設(shè)用地的改變原批準(zhǔn)用途的審批主要有兩種情況：

1、是出讓國有建設(shè)用地改變用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國土資源主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。如果地塊在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，還要先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批同意變更規(guī)劃條件。經(jīng)批準(zhǔn)改變原用途的，重新辦理用地手續(xù)，重新簽訂或者變更土地使用權(quán)出讓合同、調(diào)整土地使用權(quán)出讓金、辦理土地變更登記等。

2、是劃撥國有建設(shè)用地改變用途的，審批程序與出讓國有建設(shè)用地類似。但要注意的是，批準(zhǔn)改變原用途的，改變后的用途如符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)批準(zhǔn)，可以繼續(xù)以劃撥方式使用，辦理相應(yīng)的劃撥用地手續(xù)，換發(fā)新的國有土地劃撥決定書;改變后的用途如不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法辦理有償用地手續(xù)。

三、對擅自改變用途和不按批準(zhǔn)用途使用土地的，依法應(yīng)如何處罰?

《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。這一規(guī)定僅是明確了義務(wù)，但法律沒有規(guī)定相對應(yīng)的法律責(zé)任條款，國土資源主管部門無法適用《城市房地產(chǎn)管理法》對改變用途問題進(jìn)行查處。

《土地管理法》第80條規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款。這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有明確適用范圍，缺乏可執(zhí)行性。“國有土地”應(yīng)是包含了國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地、國有未利用地的，那么這里的“用途”是什么含義，是寬泛理解的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設(shè)用途，還是指工業(yè)、房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游等具體建設(shè)用途?因法律規(guī)定的不明確，這一條規(guī)定，國土資源主管部門實踐中很難執(zhí)行。某企業(yè)通過依法出讓方式取得的一塊工業(yè)用地，后因城市規(guī)劃調(diào)整或者企業(yè)投資方向調(diào)整等原因，將該地塊改用于房地產(chǎn)開發(fā)，但未依法辦理變更用途的審批手續(xù)。對此，國土資源主管部門是否應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第80條規(guī)定，責(zé)令交還土地，處以罰款呢?企業(yè)已經(jīng)支付土地出讓金的國有建設(shè)用地，因具體用途的改變，而責(zé)令其退還土地，明顯不合理，也很難執(zhí)行。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38、39、40條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以劃撥、出讓方式取得國有建設(shè)用地的，建設(shè)者要依法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并嚴(yán)格按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)。該法第64條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價10%以下的罰款。可以看出，對用地者依法取得的國有建設(shè)用地具體用途變更問題的管理和處罰，應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理。

《中華人民共和國土地管理辦法》中詳細(xì)的規(guī)定了征地的條件及企業(yè)征地用途的變更。對于需要改變征地用途的企業(yè)必須向當(dāng)?shù)卣岢鲎兏暾垼鄳?yīng)的調(diào)整原出讓合同的土地用途并依法重新辦理土地登記。對于私自改變土地用途的企業(yè)予以罰款或其他法律后果。

四、什么是國有土地使用權(quán)

由于中國法律禁止土地買賣，國家土地所有權(quán)一般不能流轉(zhuǎn)，因而國家對國有土地的處分權(quán)主要是對土地使用權(quán)而言，劃撥、出讓或者確認(rèn)、收回土地使用權(quán)的權(quán)利，都可以理解為對土地的一種處分。有償取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓，因此，國家土地所有權(quán)中的處分權(quán)有一部分也可以有限制的由土地使用者來行使。在農(nóng)村，農(nóng)民使用國有土地和使用本集體所有的土地，除了在法律概念上不同外，其他方面已沒有本質(zhì)的區(qū)別。國家在收回農(nóng)民長期使用的國有土地時也要給以適當(dāng)補(bǔ)償。依法有償受讓取得的國有土地使用權(quán)，成為一種完整意義上的財產(chǎn)權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、贈與、繼承、抵押，與一般通過劃撥取得的國有土地使用權(quán)不同的是“有償”、“有期”，這是國家憑借土地所有權(quán)對使用權(quán)進(jìn)行的一種限制，是實現(xiàn)土地所有權(quán)的一種措施。

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